Nowy numer 13/2020 Archiwum

(Nie) wolnoć, Tomku

Sądownictwo nie jest sprawą „prywatną” państw członkowskich UE, ale nie jest też obszarem, w który Unia miałaby jednoznaczne prawo ingerować. Spór prawny miesza się tutaj z polityczną walką o kierunek integracji europejskiej.

Traktaty nie dają instytucjom unijnym wyraźnych kompetencji do ingerowania w ustrój sądownictwa krajów członkowskich. Jednak i Komisja Europejska, i Trybunał Sprawiedliwości UE z traktatów właśnie wywodzą swoje prawo do rozstrzygania w tych sprawach. Czy naprawdę z tych samych zapisów można wyciągnąć tak sprzeczne ze sobą wnioski?

Granice kompetencji

Jako podstawę potraktujmy kluczowy dla obu stron sporu dokument, czyli Traktat o Unii Europejskiej. W art. 5 traktatu (dalej TUE) czytamy: „1. Granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania. Wykonywanie tych kompetencji podlega zasadom pomocniczości i proporcjonalności. 2. Zgodnie z zasadą przyznania Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez Państwa Członkowskie w Traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów. Wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do Państw Członkowskich”. I można by na tym zakończyć, stwierdzając, że wymiar sprawiedliwości to domena państw członkowskich. Ale w tym samym artykule mamy takie zdanie: „Zgodnie z zasadą pomocniczości w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii”. Przeciwnicy ingerowania UE w krajowy wymiar sprawiedliwości wskazują na pierwszą część tego zdania, trafnie zauważając, że wymiar sprawiedliwości nie należy do wyłącznych kompetencji Unii. Zwolennicy odwoływania się do unijnych instytucji natomiast trzymają się drugiej części, w której jest mowa o ingerencji w przypadku braku właściwego działania państwa członkowskiego. Do tego dodają poprzednią wersję traktatu, w którym m.in. bezpieczeństwo i sprawiedliwość należały do kompetencji dzielonych między Unię a państwa członkowskie. Jest wreszcie sławny art. 7 TUE, który został potraktowany jako podstawa wszczęcia przez Komisję Europejską postępowania przeciwko Polsce za – jak przekonuje Bruksela – łamanie praworządności: „Na uzasadniony wniosek jednej trzeciej Państw Członkowskich, Parlamentu Europejskiego lub Komisji Europejskiej Rada, stanowiąc większością czterech piątych swych członków po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego, może stwierdzić istnienie wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez Państwo Członkowskie wartości, o których mowa w artykule 2 [chodzi m.in. o demokrację, państwo prawne, sprawiedliwość i równość – J.Dz.]”.

Zadanie bez narzędzi

W „Polskim Przeglądzie Dyplomatycznym” ze stycznia 2018 r. Sławomir Dębski, dyrektor Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych, tak pisał o tym problemie: „Z zasady praworządności wynika bezwzględny obowiązek przestrzegania regulujących kompetencje przepisów. Jest to szczególnie ważne w relacjach rządu RP z organami UE, która nie jest państwem, lecz organizacją międzynarodową o kompetencjach przekazanych jej przez państwa członkowskie. Z zasady praworządności wynika, że rząd RP ma konstytucyjny zakaz współdziałania w zakresie kompetencji nieprzekazanych na podstawie jednoznacznej delegacji prawnej w TUE (…). Nie ulega zatem wątpliwości, że Komisja w oczywisty sposób przypisała sobie kompetencje, których nie mogła uzyskać w jedynym przewidzianym do tego trybie, a zatem w akcie prawa pierwotnego UE”. I dodaje: „Gdyby państwa członkowskie, założyciele Unii, rzeczywiście chciały Komisję wyposażyć w tego rodzaju instrument weryfikacyjny, wprowadziłyby do TUE przepis bezpośrednio to umożliwiający. A jednak tego nie zrobiły. Zdecydowały się na wprowadzenie lex imperfecta – sformułowały zadanie dla Komisji, pozbawiając ją jednocześnie podstaw prawnych jego skutecznego wykonywania. Stał jednak za tym wyraźny cel polityczny – ograniczenie uprawnień Komisji wobec państw narodowych UE. Sprawa uruchomienia przez Komisję postępowania dyscyplinującego przeciwko Polsce z art. 7 TUE wskazuje, że obawy państw członkowskich przed nadużywaniem władzy przez Komisję Europejską były w pełni uzasadnione (…). Ponownie trudno uciec od wrażenia, że Komisja próbowała zwiększyć swoje kompetencje względem nie tylko pozostałych organów UE, lecz także instytucji suwerennego państwa członkowskiego. Można zaryzykować pogląd, że Komisja podjęła próbę przejęcia funkcji polskiego Trybunału Konstytucyjnego, co jednak nie ma żadnej podstawy traktatowej”.

Prawo tylnych drzwi

Uważny czytelnik z pewnością wyłapał w powyższej wypowiedzi pewną lukę, która jest także punktem zaczepienia dla zwolenników dyscyplinowania rządów krajowych przez instytucje unijne. Otóż traktat daje pewne zadanie instytucjom, ale nie daje im narzędzi do jego wypełnienia. Gdyby pójść tym tropem, działania i Komisji Europejskiej, i Trybunału Sprawiedliwości UE można by uznać za konieczne radzenie sobie z tym „skąpstwem” autorów traktatu: musimy strzec praworządności, ale nie dano nam do tego narzędzi, więc… znajdziemy je sobie sami. Najlepszym przykładem takiego „poszerzania możliwości” był komunikat z 2014 r., w którym Komisja zdefiniowała praworządność z punktu widzenia prawa unijnego. Dokument pod tytułem „Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności” definiuje tę ostatnią jako zgodność z takimi zasadami jak: trójpodział władzy, równość wobec prawa, legalność (przejrzysty, demokratyczny proces uchwalania prawa), pewność prawa (przepisy mają być przewidywalne i jasne), niezależność i skuteczność kontroli sądowej. Jednak ów komunikat Komisja przyjęła z naruszeniem unijnych traktatów (a zatem z naruszeniem… praworządności). Komisja na jego podstawie stworzyła dla siebie nowy mechanizm. Miał on być alternatywą dla uruchomienia sankcji, co wymaga jednomyślności Rady Europejskiej, czyli w praktyce jest niemal niewykonalne. Dlatego też Komisja przyznała sobie uprawnienia, których nie przewidują traktaty unijne, nazywając je „dialogiem z państwem członkowskim”. Po raz pierwszy wykorzystała je wobec Węgier, a później wobec Polski. Legalność tej procedury podważały nawet służby prawne Rady UE. Unijni prawnicy orzekli, że tzw. mechanizm obrony praworządności jest niezgodny z prawem, bo tylko Rada, czyli kraje członkowskie, może zmienić traktaty, a wprowadzenie takiego mechanizmu wymagałoby właśnie zgody państw członkowskich. Nie inaczej jest z trwającymi pracami KE nad tym, by wypłata unijnych funduszy była uzależniona od oceny praworządności. Kto i na jakiej podstawie miałby tej oceny dokonywać? I kto miałby ustalić jej definicję?

Efektywna ochrona

Również w przypadku Trybunału Sprawiedliwości UE w Luksemburgu nie ma jasności, na ile jego działania są zgodne z traktatami, a na ile są próbą poszerzania swoich kompetencji. Z jednej strony to właśnie TSUE – zgodnie z Traktatem o UE – rozstrzyga spory dotyczące interpretacji traktatów. Ale i tutaj jest spór, czy na pewno jest władny rozstrzygać spory kompetencyjne między organami UE i państwami członkowskimi w obszarach, które nie są przekazane UE przez państwo członkowskie. A ponieważ sądownictwo i jego organizacja nie należą do wyłącznych kompetencji UE, powstaje pytanie, czy na pewno TSUE powinno orzekać w sporze Komisji z Polską o reformę sądownictwa. Zwłaszcza w sytuacji, gdy KE skierowała do TSUE wniosek, który oparty jest na pozatraktatowym, stworzonym przez siebie samą mechanizmie.

Zwolennicy ingerencji TSUE w wymiar sprawiedliwości w krajach członkowskich zwracają uwagę, że Trybunał zajmuje się tym obszarem od dawna, a nie dopiero w przypadku Polski czy Węgier. Przywoływany jest tu najczęściej wyrok z 1986 r., kiedy to Trybunał Sprawiedliwości UE sformułował tzw. zasadę „efektywnej ochrony sądowej”. O co chodzi? Otóż Trybunał stwierdził, że wprawdzie państwa zachowują autonomię w dziedzinie ustroju sądownictwa, jego organizacji, powoływania sędziów itp., ale ta autonomia nie może naruszać obowiązku zapewnienia obywatelom UE ochrony ich praw wynikających z przepisów unijnych. Kluczowy dla Trybunału był art. 19 Traktatu o UE: „Państwa Członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii”. Jeśli dodać do tego art. 47 Karty praw podstawowych UE (która została przyjęta jako część traktatu), w którym jest mowa o prawie do skutecznego środka odwoławczego, mamy gotowy zestaw przepisów, na które w sporze z Polską powołują się instytucje unijne. Krytycy reformy wymiaru sprawiedliwości w Polsce przywołują zwłaszcza wyrok TSUE z 2006 r., w którym mowa jest o gwarancjach niezawisłości i bezstronności, których nie da się zapewnić bez przejrzystości w mianowaniu sędziów, ustalaniu składu orzekającego itd. Dlaczego jednak podobnych pytań nie stawia się innym państwom, w których nie tylko władze mianują sędziów, ale zdarza się, że niedawni czynni politycy przechodzą do Trybunału Konstytucyjnego albo do Sądu Najwyższego (lub odpowiedników), jak miało to miejsce niedawno w Niemczech? Dlaczego na przykład niemiecka ustawa „kagańcowa” nie budzi wątpliwości i reakcji KE czy TSUE, choć zakłada nawet 5 lat pozbawienia wolności dla sędziego, który złamie prawo lub zaszkodzi funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości (np. podważając legalność wyboru innego sędziego)?

Unia chce być państwem

Na tym etapie sporu coraz trudniej usiąść stronom przy stole i spokojnie przeanalizować prawo unijne oraz określić wzajemne kompetencje, a także porównać rozwiązania prawne dotyczące sądownictwa w innych krajach. Choć spokojna rozmowa jest jedynym sensownym rozwiązaniem, zbyt wiele sygnałów świadczy o tym, że o porozumienie będzie trudno. Bo tak naprawdę nie jest to tylko spór prawny o interpretację zapisów traktatowych. Choć wydaje się, że starcie unijnych instytucji z Warszawą wokół reformy sądownictwa dotyczy tylko naszego kraju, w rzeczywistości jest ono częścią szerszego procesu: walki między koncepcją federalistyczną a ideą tzw. Europy ojczyzn. W pierwszym przypadku nadrzędną rolę miałyby odgrywać unijne instytucje, w drugim – parlamenty i rządy narodowe. A ponieważ zwolennikom federacji europejskiej nie udało się wprowadzić najbardziej radykalnych rozwiązań do traktatów i formalnie to państwa członkowskie ciągle mają najwięcej do powiedzenia w dużej części obszarów, trwa nieustanne „pozatraktatowe” poszerzanie kompetencji przez unijne instytucje. Mówiąc kolokwialnie, każdej ze stron sporu chodzi o pokazanie, kto tu naprawdę rządzi. Tyle że nie każdy ma takie samo prawo, by to udowadniać. Zwłaszcza w obszarach, które ciągle należą do kompetencji państw członkowskich.•

« 1 »
oceń artykuł Pobieranie..

Jacek Dziedzina

Dziennikarz działu „Świat”

W „Gościu" od 2006 r. Studia z socjologii ukończył w Katolickim Uniwersytecie Lubelskim. Pracował m.in. w Instytucie Kultury Polskiej przy Ambasadzie RP w Londynie. Laureat nagrody Grand Press 2011 w kategorii Publicystyka. Autor reportaży zagranicznych, m.in. z Wietnamu, Libanu, Syrii, Izraela, Kosowa, USA, Cypru, Turcji, Irlandii, Mołdawii, Białorusi i innych. Publikował w „Do Rzeczy", „Rzeczpospolitej" („Plus Minus") i portalu Onet.pl. Autor książek, m.in. „Mocowałem się z Bogiem” (wywiad rzeka z ks. Henrykiem Bolczykiem) i „Psycholog w konfesjonale” (wywiad rzeka z ks. Markiem Dziewieckim). Prowadzi również własną działalność wydawniczą. Interesuje się historią najnowszą, stosunkami międzynarodowymi, teologią, literaturą faktu, filmem i muzyką liturgiczną. Obszary specjalizacji: analizy dotyczące Bliskiego Wschodu, Bałkanów, Unii Europejskiej i Stanów Zjednoczonych, a także wywiady i publicystyka poświęcone życiu Kościoła na świecie i nowej ewangelizacji.

Kontakt:
jacek.dziedzina@gosc.pl
Więcej artykułów Jacka Dziedziny

 

Zobacz także

  • seitz
    20.02.2020 14:24
    Podręcznik do historii, 6 klasa szkoły podstawowej:
    "Monteskiusz wprowadził trójpodział władzy (...) z których żadna nie może pozostać poza kontrolą narodu" cytat z głowy.
    doceń 6
Komentowanie dostępne jest tylko dla .

Ze względów bezpieczeństwa, kiedy korzystasz z możliwości napisania komentarza lub dodania intencji, w logach systemowych zapisuje się Twoje IP. Mają do niego dostęp wyłącznie uprawnieni administratorzy systemu. Administratorem Twoich danych jest Instytut Gość Media, z siedzibą w Katowicach 40-042, ul. Wita Stwosza 11. Szanujemy Twoje dane i chronimy je. Szczegółowe informacje na ten temat oraz i prawa, jakie Ci przysługują, opisaliśmy w Polityce prywatności.

Zamieszczone komentarze są prywatnymi opiniami ich autorów i nie odzwierciedlają poglądów redakcji