Nowy numer 25/2018 Archiwum

Referendum, ale jakie?

Prezydent Duda zapowiedział przed rokiem przeprowadzenie na 100. rocznicę odzyskania niepodległości referendum w sprawie zmian w konstytucji. Nadal jednak nie wiemy, kiedy się ono odbędzie oraz jakie pytania zostaną w nim postawione.

Konstytucję z 1997 r. należy zmienić z wielu powodów. Nie tylko dlatego, że w sposób mało precyzyjny reguluje ona relacje między najważniejszymi ośrodkami władzy w państwie. Było to w przeszłości i jest nadal powodem różnych napięć i kryzysów. Zmiana jest konieczna przede wszystkim dlatego, że konstytucja została przyjęta w czasie, kiedy Polska nie była członkiem Unii Europejskiej oraz NATO. Tymczasem przynależność do obu tych gremiów niesie ze sobą bardzo poważne konsekwencje, także ustrojowe, chociażby w kwestii określenia relacji między prawem stanowionym w Parlamencie Europejskim a legislatywą krajową. Także z członkostwa w NATO wynikają istotne zobowiązania, które powinny być uregulowane w ustawie zasadniczej.

Konstytucja została przyjęta w drodze referendum, przeprowadzonego w maju 1997 r. Podczas niego zadano tylko jedno, proste i jasne pytanie: „Czy jesteś za przyjęciem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej uchwalonej przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r.?”. Większość uczestników (53,4 proc.) opowiedziała się za jej przyjęciem i to miało znaczenie decydujące. Frekwencja bowiem nie była wysoka (42,86 proc.). Konstytucja weszła w życie i z dwiema nowelizacjami obowiązuje do dzisiaj. Natomiast referendum, o którym mówi prezydent Duda, ma mieć inny charakter. Nie będzie finałem prac nad nową ustawą zasadniczą, ale pomyślane zostało jako ogólnonarodowa konsultacja, w jaki sposób należy ją zmieniać.

Różne pomysły

O zmianie konstytucji PiS mówi od dawna, stawiając na wewnętrzną rozmowę z ekspertami. Przed rokiem, niespodziewanie dla partii rządzącej, podczas uroczystości 3 Maja prezydent Duda zapowiedział ogłoszenie referendum w sprawie zmian w konstytucji. Mówił wówczas, że chce, aby odbyło się ono w 100. rocznicę odzyskania przez Polskę niepodległości: 11 listopada 2018 r. PiS wydawał się zaskoczony inicjatywą. Najważniejsi politycy tej partii przyjęli ją chłodno. Decydujące znaczenie w tej sprawie ma Senat, gdyż to izba wyższa parlamentu ogłasza referendum. Minął rok od wystąpienia prezydenta i nie zgłosił on jeszcze formalnego wniosku w sprawie ogłoszenia referendum ani nie przedstawił pytań, jakie mają być w nim zadane.

W międzyczasie PiS zwrócił się do prawników konstytucjonalistów w całym kraju z prośbą o wypełnienie kwestionariusza ankiety na temat proponowanych zmian w ustawie zasadniczej. Chodziło o pozyskanie opinii fachowców, mających różne poglądy polityczne oraz różne widzenie roli państwa i prawa. Zamysł nie powiódł się do końca, gdyż znaczna część środowiska prawniczego ankietę zbojkotowała. Na podstawie kilkunastu wypełnionych ankiet powstało opracowanie „Ankieta konstytucyjna 2017 r.”, zaprezentowane 9 kwietnia władzom państwowym.

– Myśmy wniosków nie formułowali – podkreśla w rozmowie z „Gościem” prof. dr hab. Anna Łabno, kierownik Katedry Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Śląskiego, która prezentowała wyniki ankiety. Pytana o szczegółowe propozycje wynikające z tej dokumentacji, zwraca uwagę, że są tam zalecenia, których przyjęcie wpłynęłoby na funkcjonowanie państwa.

W prezentacji wzięli udział m.in. marszałkowie Sejmu i Senatu, premier i wicepremierzy, minister sprawiedliwości oraz prezes Trybunału Konstytucyjnego. Zabrakło jednak prezydenta RP. Jego stanowisko w sprawie zmian w konstytucji zostanie zaprezentowane 26 kwietnia na Stadionie Narodowym. Odbędzie się tam Konwencja Konstytucyjna, na której podsumowane zostaną konsultacje prowadzone przez Kancelarię Prezydenta zarówno z ekspertami, jak i z obywatelami uczestniczącymi w różnych debatach otwartych. Nie wiadomo, kto z przedstawicieli rządu weźmie w konwencji udział. Udało mi się jedynie ustalić, że nie będzie z pewnością marszałka Marka Kuchcińskiego, który wówczas będzie na zaplanowanej wcześniej podróży do Gruzji.

Wątpliwości są także co do terminu referendum. Propozycja prezydenta, aby odbyło się ono 11 listopada lub potrwało dwa dni: 10 i 11 listopada, koliduje z kalendarzem wyborów samorządowych. Zgodnie z Kodeksem wyborczym wybory samorządowe mogą się odbyć 21 października, 28 października bądź 4 listopada. Jeśli wybrana zostanie ta druga data, oznaczać to będzie, że trzeba zarezerwować także termin za dwa tygodnie na drugą turę wyborów, która w wielu wypadkach będzie miała decydujące znaczenie.

Wpisanie ostrej kampanii politycznej, toczonej wokół wyborów prezydentów największych polskich miast, a zapewne tego właśnie będziemy świadkami, w kontekst referendum konstytucyjnego jest niedobrym pomysłem, zarówno ze względu na frekwencję, jak również jakość toczonej w takim klimacie debaty obywatelskiej.

Przedstawiciele Kancelarii Prezydenta mówią także o pomyśle, aby pytania referendalne nie dotyczyły tylko kwestii konstytucyjnych, ale także najważniejszych tematów społecznych. To też nie wydaje się dobrym pomysłem. Trudno wyobrazić sobie merytoryczną dyskusję przed referendum, jeśli z jednej strony będzie się chciało omawiać zasadnicze kwestie ustrojowe, a z drugiej określać prawa socjalne bądź przesądzać na przykład, czy w Polsce mają być przyjmowani uchodźcy.

– Zasadą jest, że w referendum nie powinno się stawiać więcej niż trzy pytania – zwraca uwagę prof. Łabno. – Ważne jest także, jak one zostaną sformułowane. Powinny dawać możliwość jednoznacznych odpowiedzi. Źle postawione pytania albo ich nadmierna liczba mogą odstraszyć potencjalnych uczestników referendum. Nie wezmą w nim udziału w obawie o to, że nie będą mogli dać jednoznacznej odpowiedzi, a będą mieli świadomość, że ich głos może zadecydować o przyjęciu rozwiązań, które niekoniecznie chcieliby autoryzować – dodaje. Pozostaje mieć nadzieję, że politycy będą o tym pamiętali w trakcie przygotowań do referendum.

Model kanclerski czy prezydencki?

Żadne decyzje w sprawie dalszego procedowania o zmianach w konstytucji czy referendum jeszcze w PiS nie zapadły – przekonywał w rozmowie z „Gościem” wicemarszałek Sejmu prof. Ryszard Terlecki. Nie ma także decyzji, jaki model ustrojowy będzie w tej partii preferowany. Politycy z otoczenia Andrzeja Dudy mówią o potrzebie wzmocnienia prerogatyw urzędu Prezydenta RP. Podkreślają, że prezydent ma silny mandat społeczny, gdyż został wybrany w powszechnych wyborach. Posiada jednak władzę mocno ograniczoną, która efektywna jest głównie w działaniach destrukcyjnych. Prezydent może skutecznie pokrzyżować plany rządu, zwłaszcza jeśli większość parlamentarna pochodzi z innego obozu politycznego aniżeli on sam. Taka sytuacja miała miejsce, kiedy prezydentem był Aleksander Kwaśniewski, a rządził premier Jerzy Buzek. Inną odsłonę tego konfliktu mieliśmy podczas prezydentury Lecha Kaczyńskiego, kiedy premierem był Donald Tusk.

Sytuacja permanentnego konfliktu różnych ośrodków władzy została dostrzeżona przez ekspertów wypowiadających się w ankiecie konstytucyjnej. Przeważała wśród nich opinia, że ten stan należy zmienić. – Poza jedną osobą, która preferowała przyjęcie modelu prezydenckiego – mówi prof. Łabno – pozostali uczestnicy ankiety opowiedzieli się za tym, aby centralnym ośrodkiem władzy wykonawczej był rząd, co oczywiście odpowiednio wysoko w hierarchii władzy sytuuje także urząd premiera. Co jest najważniejsze w naszych propozycjach, staraliśmy się uniknąć konkurencji pomiędzy rządem i parlamentem z jednej strony a urzędem Prezydenta RP z drugiej. Obecnie zaś obowiązujący model ustrojowy wręcz opiera się na konkurencyjności między tymi ośrodkami. Nie jest to kwestia przypadku czy doraźnych układów politycznych, ale konsekwencja przyjętej koncepcji ustrojowej. Zdaniem większości autorów ankiet należało tę koncepcję zmienić, gdyż ta konkurencja w polskich warunkach nie jest rozwiązaniem dobrym i skutecznym – akcentuje prof. Łabno.

Podobnego zdania jest marszałek Terlecki, który nie ukrywa, że preferuje model kanclerski, w którym główny ośrodek władzy lokuje w Kancelarii Premiera. Prawdopodobnie jednak prezydentowi Dudzie nie o taki kierunek zmian w konstytucji chodziło, kiedy zaczął mówić o referendum konstytucyjnym.

Nie ma jednego, optymalnego modelu ustrojowego. Największe mocarstwa współczesnego świata: Stany Zjednoczone, Rosja, Chiny, rządzone są przez silne ośrodki prezydenckie. Podobny model obowiązuje także we Francji. W krajach Unii Europejskiej przeważa jednak model kanclerski, w którym większość parlamentarna wyłania silny ośrodek rządowy, a prezydent ma jedynie funkcje reprezentacyjne. Jeśli jednak konsekwentnie przyjąć takie rozwiązanie, nie ma sensu wybierać głowy państwa o niewielkich kompetencjach w wyborach powszechnych. Mogłaby to być prerogatywa Zgromadzenia Narodowego, czyli połączonych izb naszego parlamentu. Tak wyłaniany jest prezydent w Niemczech oraz w wielu innych państwach.

Określenie głównego centrum decyzyjnego w państwie nie jest jedynym problemem ustrojowym, nad którym w czasie debaty konstytucyjnej należałoby się zastanowić. Warto na przykład zapytać o sens funkcjonowania Senatu, który w obecnej formule jest instytucją anachroniczną. Senat niewiele wnosi do procesu legislacyjnego, nie zwiększa także pluralizmu politycznego, gdyż obowiązująca w nim ordynacja wyborcza preferuje najsilniejsze ugrupowania, podobnie jak w Sejmie.

Jedno jest pewne. Przyjęte rozwiązania powinny być konsekwentne i prowadzić do tego, aby ustrój państwa z samej swej istoty nie wywoływał tarć i napięć, jak jest obecnie. Jeśli referendum ma wskazać kierunek zmian, należy szybko określić jego termin oraz pytania, które zostaną w nim postawione. Dalsza zwłoka i brak konkretów będą dowodem słabości klasy politycznej, potrafiącej zainicjować pewne procesy, ale bez umiejętności doprowadzenia ich do finału. 

« 1 »
oceń artykuł

Ze względów bezpieczeństwa, kiedy korzystasz z możliwości napisania komentarza lub dodania intencji, w logach systemowych zapisuje się Twoje IP. Mają do niego dostęp wyłącznie uprawnieni administratorzy systemu. Administratorem Twoich danych jest Instytut Gość Media, z siedzibą w Katowicach 40-042, ul. Wita Stwosza 11. Szanujemy Twoje dane i chronimy je. Szczegółowe informacje na ten temat oraz i prawa, jakie Ci przysługują, opisaliśmy w Polityce prywatności.

Zamieszczone komentarze są prywatnymi opiniami ich autorów i nie odzwierciedlają poglądów redakcji