Nowy numer 46/2018 Archiwum

Trudny temat

O okolicznościach i warunkach przeprowadzenia skutecznego referendum opowiada prof. Anna Łabno.

Andrzej Grajewski: Prezydent Andrzej Duda zapowiedział, że skieruje do Senatu wniosek w sprawie przeprowadzenia referendum konsultacyjnego. Czy to trafna koncepcja?

Prof. Anna Łabno: Referenda mają swoją specyfikę, zwłaszcza ogólnokrajowe. To trudny temat. Wszystko zależeć będzie od tego, jakie pytania zostaną w nim postawione, jakie będą realne możliwości podejmowania rozstrzygnięć. Ważna jednak będzie także atmosfera polityczna w kraju. Nie jest łatwo skonstruować w miarę proste i jednoznaczne pytania w kwestiach skomplikowanych, wymagających nieraz dodatkowych wyjaśnień, a sprawy ustrojowe, jeśli ich dotyczyć będą pytania, mają właśnie taki charakter.

Prezydent podkreśla, że zależy mu na tym, aby nie tylko elity zabrały głos w sprawach kraju.

Doceniam intencje pana prezydenta, ale uważam, że jeśli naród ma się wypowiedzieć, to powinna być także przestrzeń do zabrania głosu przez elity, naukowców oraz polityków. Trzeba również jasno sprecyzować, czego od narodu w takim akcie się oczekuje. Referendum zawiera przecież konkretne pytania, na które trzeba udzielić odpowiedzi „tak” lub „nie”, lub odpowiedzi polegającej na wyborze jakiegoś określonego wariantu. Moja wątpliwość dotyczy tego, na ile człowiek, nie mając przygotowania specjalistycznego, jest w stanie wypowiadać się w sposób zdecydowany, przesądzający pewne rozwiązania w jedną bądź drugą stronę.

Prezydent podkreśla, że chodzi mu przede wszystkim o konsultacje. Odpowiedzi, jakie uzyskamy w referendum, będą później wiążące dla polityków.

Przede wszystkim referendum musi być ważne, a warunkiem ważności jest sytuacja, gdy frekwencja przekroczy 50 proc. W takim wypadku referendum jest też wiążące, ale rozstrzygnięcie zapada tylko wtedy, gdy za konkretnym rozwiązaniem („tak” lub „nie”) opowie się większość biorących udział w głosowaniu. Suma głosów na „tak” musi być większa od sumy głosów na „nie” i nieważnych. Jeśli referendum polega na wyborze jednego ze wskazanych wariantów, to musi być spełniony warunek ważności, a za konkretnym rozwiązaniem musi opowiedzieć się większość biorących udział w głosowaniu. Jest to zatem sytuacja prostsza niż pierwsza z wymienionych. Jeśli frekwencja będzie niższa, jego wyniki nie będą wiążące prawnie, ale mogą być istotne w debacie politycznej jako głos znacznej części społeczeństwa. Niewątpliwie politycy w przypadku braku wymaganej frekwencji lub gdy referendum nie przyniesie formalnego rozstrzygnięcia, będą mieć problem z interpretacją jego wyników. Nie będą wiążące, lecz będą stanowić jakąś wskazówkę politycznie istotną.

Wydaje mi się, że PiS ma problem, gdyż do organizacji referendum nie bardzo się pali. Wyobraża sobie Pani, że Senat, w którym PiS ma większość, odrzuci wniosek prezydenta o rozpisanie referendum?

Teoretycznie można sobie wyobrazić taką sytuację, jednak gdyby do tego doszło, miałoby to bardzo poważne konsekwencje. Brak uszanowania woli prezydenta musiałby doprowadzić do poważnych sporów z ośrodkiem prezydenckim. Dlatego z referendum konsultacyjnym jest wiele problemów. Powiedziałabym nawet, że na jego organizatora czeka wiele niebezpieczeństw. Referendum w moim przekonaniu, i tak tę sprawę widzi większość konstytucjonalistów, jest najczęściej instrumentem używanym do zatwierdzenia lub odrzucenia przyjętej przez parlament konstytucji. Odpowiedzi udzielamy na podstawie przedłożonego do oceny dokumentu, który opisuje wszystkie szczegóły proponowanego modelu państwa. Dzisiaj nie mamy nowego projektu konstytucji. Nie wiemy także, kiedy w parlamencie będzie większość zdolna do jej uchwalenia.

Przy okazji dyskusji o referendum mówi się o potrzebie uregulowania zależności między prawem unijnym a krajowym. To ważna kwestia ustrojowa?

Myślę, że jedna z najważniejszych, problem natomiast dotyczy zakresu tej regulacji. W tej chwili ona istnieje, choć nie jest wyodrębniona w jakiś szczególny sposób i dotyczy jedynie nadrzędności Konstytucji RP nad wszelkimi innymi aktami prawnymi.

Jeśli mamy do czynienia ze szczegółowymi regulacjami unijnymi, stojącymi w sprzeczności z krajowymi, to co będzie decydowało?

Decydujące będzie to, czy norma unijna będzie zgodna z Konstytucją RP. Takie przypadki zresztą już zaistniały i rozstrzygał to Trybunał Konstytucyjny. Jak długo przepisy konstytucji stanowią, że jest ona najwyższym źródłem prawa w Polsce, nie ma żadnych możliwości, aby tę zasadę podważać. Konstytucja jest aktem tworzącym wzorzec, z którym pozostałe akty prawne muszą być zgodne. Nie wydaje mi się więc konieczne, aby ta kwestia była rozstrzygana pytaniem w referendum.

Nie znamy treści pytań, które mają być postawione w referendum. Prawdopodobnie będą one dotyczyły kwestii ustrojowych oraz dostępu do opieki zdrowotnej czy edukacji. To tematy do rozstrzygania w referendum?

Przedmiotem referendum mogą być różne ważne dla państwa sprawy. Warto jednak zauważyć, że duże zróżnicowanie merytoryczne może utrudniać podjęcie decyzji. Pytań nie powinno być także zbyt wiele, moim zdaniem nie więcej niż trzy – krótkie, zwięzłe, umożliwiające jednoznaczną odpowiedź. W przeciwnym wypadku obywatele mogą się czuć zagubieni wielością podejmowanych w referendum tematów i nie wezmą w nim udziału. Sprawą najważniejszą jest więc takie postawienie pytań, aby przeciętnie wykształcony człowiek zrozumiał, o co w nich chodzi i jakie będą ewentualnie skutki zarówno odpowiedzi pozytywnej, jak i negatywnej. Wymieszanie zagadnień powodować może trudności w zrozumieniu, chaos pojęciowy i pomyłki. Wszystkie wątpliwości wokół treści pytań spowodują ucieczkę od udziału w referendum, czyli niską frekwencję, a w konsekwencji jego nieważność.

Niska frekwencja byłaby bolesną porażką pana prezydenta.

Niewątpliwie, dlatego tak istotne będzie sformułowanie pytań. Panu prezydentowi chodzi, jak sądzę, o uzyskanie pewnych informacji, które będą użyteczne w dalszym konstruowaniu programu zmian ustrojowych, aczkolwiek można powiedzieć, że niska frekwencja także będzie jakąś odpowiedzią.

Tak było w przypadku referendum zarządzonego przez Bronisława Komorowskiego po I turze wyborów.

Zawsze niska frekwencja jest świadectwem procesów toczących się w społeczeństwie. Najgorszym rozwiązaniem jest bierność społeczna. Obawiam się, że właśnie jesteśmy na takim etapie bierności społecznej.

Może prezydentowi chodzi o wyrwanie nas z tej bierności?

Być może tak, ale byłoby to łatwiejsze dla obywateli, gdyby otrzymali na przykład trzy bardzo konkretne pytania dotyczące spraw, co do których są w stanie udzielić odpowiedzi merytorycznych.

Ważna więc będzie ich konkretność?

Tak, ale i zakres przedmiotowy. Są sprawy, na których człowiek się zna, na przykład z własnego doświadczenia życiowego, natomiast w pytaniach do referendum ogólnokrajowego poziom naszej wiedzy jest mocno ograniczony. Inaczej ta kwestia przedstawia się w wypadku referendum lokalnego.

Jeśli będzie pytanie dotyczące służby zdrowia czy edukacji, to każdy będzie mógł stwierdzić, czy czuje się kompetentny do udzielenia odpowiedzi, gdyż jakieś doświadczenie życiowe w tej kwestii ma. W przypadku pytań o ustrój państwa nie jest to takie oczywiste.

Po to mamy parlament, wybieramy swoich przedstawicieli, aby zajmował się rozwiązaniem takich problemów. Po to Sejm ma ekspertów oraz zaplecze prawno-analityczne, aby znajdowali odpowiedzi na wszystkie zawiłości zawarte w tych kwestiach. Oni mają być zapleczem dla podejmowanych decyzji politycznych. Można także wykorzystywać konsultacje społeczne i badanie opinii społecznej. Konsultowanie w formie referendum spraw, które mają charakter specjalistyczny, może nas prowadzić do niedobrych efektów. Potrafię uzasadnić, dlaczego wspieram model ustroju, w którym głównym ośrodkiem władzy jest premier, ale gdyby kazano mi rozstrzygać o problemach służby zdrowia czy modelu edukacji, miałabym kłopoty z jednoznaczną odpowiedzią.

Co więc należy zrobić, aby referendum nie zakończyło się niepowodzeniem?

Nie jestem politykiem, a ta inicjatywa ma ewidentnie polityczne tło. Więc jako prawnik konstytucjonalista muszę powiedzieć, że pomysł z referendum konsultacyjnym nie jest najszczęśliwszy. Wszystko będzie zależało od przedmiotu postawionych w nim pytań, od sposobu ich zadania, a także od ich liczby. Moje wątpliwości co do skuteczności tego rodzaju mechanizmów, jakim ma być referendum konsultacyjne, nie wynikają z niewiary w możliwości narodu. Uznajemy najwyższą władzę narodu i to jest wielką wartością. Jednocześnie musimy pamiętać, że każdy ma pewne możliwości podejmowania decyzji. To, że naród nie potrafi odpowiedzieć na pytanie, jaki system jest właściwy, w niczym nie ujmuje jego wartości ani jego uprawnień do bycia władzą nadrzędną. Dlatego nie przyjmuję zarzutów kierowanych pod adresem tych, którzy wysuwają obiekcje w sprawie referendum. Jak to – słyszałam – nie wierzycie w możliwości narodu, wydaje wam się, że jest on niezdolny do podejmowania decyzji. Naród ma prawo wypowiedzi, ale rozwiązaniem bardziej odpowiadającym istocie i znaczeniu konstytucji jest referendum zatwierdzające. Nie stawia się narodu w sytuacji, w której chce zachować się jak obywatel, ale nie ma dostatecznej wiedzy, by odpowiedzieć merytorycznie. •

Prof. Anna Łabno

kierownik katedry Prawa Konstytucyjnego UŚ. Bierze udział w pracach dot. zmiany Konstytucji.

« 1 »
oceń artykuł

Ze względów bezpieczeństwa, kiedy korzystasz z możliwości napisania komentarza lub dodania intencji, w logach systemowych zapisuje się Twoje IP. Mają do niego dostęp wyłącznie uprawnieni administratorzy systemu. Administratorem Twoich danych jest Instytut Gość Media, z siedzibą w Katowicach 40-042, ul. Wita Stwosza 11. Szanujemy Twoje dane i chronimy je. Szczegółowe informacje na ten temat oraz i prawa, jakie Ci przysługują, opisaliśmy w Polityce prywatności.

Zamieszczone komentarze są prywatnymi opiniami ich autorów i nie odzwierciedlają poglądów redakcji