Nowy numer 3/2021 Archiwum

Zgoda plus minus

Uzgodnienia unijnych szczytów są jak matematyka bez paradygmatu: wszyscy rozwiązują działanie 2+2, ale każdemu wychodzi zupełnie inny wynik. Tak samo będzie z ustaleniami dotyczącymi powiązania budżetu z mechanizmem oceny praworządności.

Kto jest wygranym ostatniego szczytu Unii Europejskiej? Jak zwykle – i wszyscy razem, i każdy z osobna. Taka jest natura unijnych kompromisów, które z jednej strony pozwalają popchnąć sprawy (w tym wypadku 7-letni budżet i dodatkowo fundusz odbudowy) do przodu, z drugiej – odkładają „na później” nierozwiązane i coraz mniej możliwe do rozwiązania napięcia i sprzeczności. Ten pragmatyzm, przy wszystkich swoich zaletach, ma jednak podstawową słabość: systematycznie pogłębia wewnętrzne problemy z funkcjonowaniem i tożsamością Unii, które nierozwiązane wybuchają co jakiś czas, następnie zostają „spacyfikowane”, czyli schowane pod zasłoną kompromisu, ale prędzej czy później grożą wybuchem naprawdę poważnym. Nie da się przecież w nieskończoność ustalać kompromisów, które okazują się nie tyle sumą ustępstw poszczególnych członków, ile raczej sumą sprzecznych interpretacji przyjętych uzgodnień.

Tak jest również w przypadku „kompromisu” dotyczącego powiązania wypłaty środków unijnych z mechanizmem oceny praworządności. Zarówno od strony prawnej, jak i politycznej wielość interpretacji osiągniętego porozumienia jest zapowiedzią ciągnących się sporów i konfliktów wokół tego tematu. Spór będzie toczył się zarówno na forum unijnym, jak i w Polsce, nawet w ramach obozu rządzącego.

Pod ścianą

Przypomnijmy, że stawką porozumienia lub jego braku było uruchomienie lub zablokowanie ustalonych w lipcu gigantycznych kwot: w sumie ok. 1,8 biliona euro – tyle łącznie będą miały do dyspozycji kraje członkowskie Unii Europejskiej. Obejmuje to zarówno budżet unijny na lata 2021–2027, jak i stworzony na potrzeby walki ze skutkami pandemii specjalny fundusz odbudowy. Polska ma być nominalnie największym beneficjentem tego podziału środków: łącznie mamy szansę otrzymać w przeliczeniu ok. 770 mld zł (wysokość realna będzie się zmieniała w zależności od kursu euro).

Trzeba przywołać te liczby, żeby zrozumieć skalę napięcia, które podzieliło Unię tak mocno, że przez parę tygodni wydawało się, że wszystkie te kwoty pozostaną tylko na papierze. W listopadzie, mimo wyraźnego sprzeciwu Polski i Węgier, niemiecka prezydencja (co pół roku jeden kraj przewodniczy pracom w UE) wraz z Parlamentem Europejskim i Komisją Europejską ustaliły, że wypłata środków z budżetu będzie powiązana z oceną praworządności. Owszem, zapowiedź takiej warunkowości pojawiła się już podczas lipcowego szczytu, którego konkluzje podpisali wszyscy przywódcy, ale jednak bez ustalenia daty wprowadzenia takiego mechanizmu. Ponieważ rozporządzenie zostało przyjęte podczas listopadowego głosowania ambasadorów krajów unijnych większością kwalifikowaną, nie było możliwości jego zawetowania. Z tego powodu Polska i Węgry zagroziły, że w sytuacji bezpośredniego powiązania rozporządzenia z realizacją budżetu są gotowe zastosować weto do ustalonego budżetu, bo tu już obowiązuje jednomyślność członków. Polska i Węgry znalazły się pod ogromną presją krajów, które czekają na wypłatę środków z funduszu odbudowy; wprawdzie Polska ma być jego głównym beneficjentem, ale nasza gospodarka nie została tak dotknięta jak hiszpańska, włoska czy francuska, więc było jasne, że w oczach społeczeństw tych krajów jawimy się jako awanturnicy.

Mechanizm obiektywny?

Wydawało się, że sprawa jest dla naszych dwóch krajów przegrana: jedną z form nacisku na wycofanie się Węgier i Polski z groźby weta była puszczona w obieg medialny zapowiedź, że w razie naszego trwania w „uporze” 25 pozostałych członków stworzy alternatywny fundusz odbudowy, bez udziału Polski i Węgier, a budżet unijny będzie działał na zasadzie prowizorium do czasu uchwalenia go na nowo. Ostatecznie, za sprawą Angeli Merkel, zaczęto rozmawiać o propozycji kompromisu, który sprowadzał się do dwóch rzeczy: rozporządzenie o mechanizmie praworządności pozostaje bez zmian, ale przywódcy unijni przyjmują konkluzje polityczne ze szczytu, które mają wyznaczać ramy funkcjonowania tego mechanizmu. Ostatecznie ustalono, że – na czym najbardziej zależało Polsce – celem rozporządzenia w sprawie warunkowości jest ochrona budżetu UE, należytego zarządzania finansami oraz ochrona interesów finansowych Unii, a także, że samo ustalenie, iż doszło do naruszenia praworządności, nie wystarczy do uruchomienia mechanizmu warunkowości zawartego w rozporządzeniu. Mówiąc prościej: te konkluzje mają dawać gwarancję, że o wstrzymaniu wypłat dotacji nie będą decydowały względy polityczne czy uznaniowe urzędników Komisji. Decydujące ma być stwierdzenie („obiektywne, uczciwe, bezstronne i oparte na dowodach, zgodne z odpowiednimi procedurami, zasadą niedyskryminacji i równego traktowania państw członkowskich”) nadużyć finansowych w wykorzystywaniu środków unijnych lub takie naruszenie praworządności, które zagraża ich właściwemu wykorzystaniu.

Prawo i deklaracje

Wszystko wygląda obiecująco, problem w tym, że już w trakcie szczytu można było usłyszeć zupełnie odmienne interpretacje tego porozumienia. I każda ze stron wydaje się mieć rację. A zatem rację mają ci, którzy twierdzą, że premierzy Orbán i Morawiecki zdołali ograniczyć funkcjonowanie mechanizmu oceny praworządności, uzyskując polityczne gwarancje przywódców, przyjęte także przez samą Komisję Europejską (konkluzje podpisała również jej szefowa), wyznaczające ściśle określone ramy funkcjonowania rozporządzenia. Tyle tylko, że rację mają również ci, którzy wskazują, że konkluzje ze szczytu są wprawdzie mocne, ale jednak mają charakter wyłącznie polityczny, podczas gdy formalnie prawnie wiążący charakter ma jedynie rozporządzenie. A to nie zmieniło się ani o przecinek w stosunku do projektu, przeciwko któremu od listopada protestowały Polska i Węgry.

Wprawdzie jednym z punktów przyjętych „kompromisowych” konkluzji jest możliwość odroczenia funkcjonowania mechanizmu do czasu wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE, do którego Polska i Węgry mogą mechanizm zaskarżyć, jednak po pierwsze, odroczenie może wynieść nawet 2 lata przy założeniu długotrwałego procesu (co przyniesie korzyści głównie Orbánowi, który za 2 lata ma na Węgrzech wybory i tym samym zyskał na czasie), ale po drugie – rozstrzygnięcie może nastąpić już za parę miesięcy i nie musi wcale być korzystne dla Polski i Węgier. Przeciwnie, już nieraz TSUE w swoich orzeczeniach wskazywał na to, że polityczne deklaracje nie mogą stać wyżej niż formalnie prawnie obowiązujące rozporządzenie – chyba że samo rozporządzenie zostanie uznane za sprzeczne z traktatami, co stale powtarza strona polska.

Wyjdzie w praniu

O tym, że w praktyce rozporządzenie i konkluzje szczytu będą żyć swoim życiem, świadczą również deklaracje samych polityków unijnych. Oto już dzień po ogłoszeniu rzekomego kompromisu szef chadeków w PE, największej grupy parlamentarnej, Manfred Weber powiedział wprost, że obowiązującym prawem jest rozporządzenie, a nie polityczna deklaracja, i mechanizm praworządności musi zacząć obowiązywać od razu. Inni uspokajają, że powody do obaw może mieć co najwyżej premier Węgier, którego rząd już nieraz był oskarżany o niewłaściwe wykorzystanie środków unijnych, i że mechanizm praworządności pozwoli poddać Węgry większej kontroli, podczas gdy Polska należy do grona państw, które najlepiej wykorzystują unijne środki. Inni jednak głośno nawołują do wykorzystania mechanizmu w celu ukarania Polski za politykę wewnętrzną, przede wszystkim dotyczącą sądownictwa, ale nie brak przecież i takich skrajnych, choć wpływowych głosów, które szykują się do pociągania Polski do odpowiedzialności m.in. za brak szerokiego dostępu do aborcji czy brak przywilejów dla par homoseksualnych (na forum Parlamentu Europejskiego zostało to wprost określone jako… łamanie praworządności).

To wszystko pokazuje, że przed Polską, Węgrami, ale też innymi potencjalnie zainteresowanymi w przyszłości krajami jeszcze długa walka o właściwe rozumienie mechanizmu warunkowości. Ostatecznie wszystko sprowadza się do starcia dwóch różnych i coraz bardziej obcych sobie koncepcji Unii: ewidentnie wygrała teraz ta, która zmierza do stworzenia federacji europejskiej, mimo teoretycznych gwarancji w konkluzjach ze szczytu, na których zależy głównie zwolennikom Europy ojczyzn. Przecież gdyby federaliści rzeczywiście chcieli kompromisu, prawnie wiążącego, zmiany zawarte w konkluzjach znalazłyby się w poprawionej wersji rozporządzenia, a nie w niepewnych „gwarancjach politycznych”. Polsce i Węgrom pozostaje wierzyć, że konkluzje ze szczytu okażą się w praktyce czymś bardziej wiążącym niż tylko „dżentelmeńska umowa” przywódców.•

« 1 »
oceń artykuł Pobieranie..

Jacek Dziedzina

Dziennikarz działu „Świat”

W „Gościu" od 2006 r. Studia z socjologii ukończył w Katolickim Uniwersytecie Lubelskim. Pracował m.in. w Instytucie Kultury Polskiej przy Ambasadzie RP w Londynie. Laureat nagrody Grand Press 2011 w kategorii Publicystyka. Autor reportaży zagranicznych, m.in. z Wietnamu, Libanu, Syrii, Izraela, Kosowa, USA, Cypru, Turcji, Irlandii, Mołdawii, Białorusi i innych. Publikował w „Do Rzeczy", „Rzeczpospolitej" („Plus Minus") i portalu Onet.pl. Autor książek, m.in. „Mocowałem się z Bogiem” (wywiad rzeka z ks. Henrykiem Bolczykiem) i „Psycholog w konfesjonale” (wywiad rzeka z ks. Markiem Dziewieckim). Prowadzi również własną działalność wydawniczą. Interesuje się historią najnowszą, stosunkami międzynarodowymi, teologią, literaturą faktu, filmem i muzyką liturgiczną. Obszary specjalizacji: analizy dotyczące Bliskiego Wschodu, Bałkanów, Unii Europejskiej i Stanów Zjednoczonych, a także wywiady i publicystyka poświęcone życiu Kościoła na świecie i nowej ewangelizacji.

Kontakt:
jacek.dziedzina@gosc.pl
Więcej artykułów Jacka Dziedziny

 

Wyraź swoją opinię

napisz do redakcji:

gosc@gosc.pl

podziel się

Zobacz także