Państwo Bruksela

Rządom krajowym wszyscy patrzą na ręce, Komisję zaś, pomimo rosnącej władzy komisarzy i całego zastępu urzędników, otacza aura nietykalności.

Populiści establishmentowi?

Świat medialny i polityczny żyje jeszcze zawirowaniami związanymi z wyborem nowej szefowej KE. Niemka Ursula von der Leyen wygrała głosowanie w Parlamencie Europejskim dosłownie o włos: otrzymała 383 głosy, czyli zaledwie o 9 więcej niż wymagana większość. Dla porównania: jej poprzednik, Jean-Claude Juncker, pięć lat temu otrzymał poparcie 422 europosłów. Paradoks tej sytuacji polega na tym, że nowa przewodnicząca KE, reprezentująca największą grupę polityczną w PE (Europejska Partia Ludowa), została wybrana m.in. dzięki głosom mniejszych grup politycznych, tworzonych przez partie, które w ostatnich tygodniach w europejskich mediach były przedstawiane jako antyestablishmentowe i antyunijne. Przeciwko jej kandydaturze opowiadały się zaś frakcje dotąd kojarzone z unijną poprawnością. Głosowanie było tajne, ale z wcześniejszych deklaracji poszczególnych grup można wyciągnąć wniosek, że nawet niemieccy socjaliści i Zieloni oddawali głosy przeciw, a poparcia von der Leyen udzieliły m.in. PiS czy włoski Ruch Pięciu Gwiazd.

Prawo prawa

Nie o same personalia jednak chodzi, choć na tym aspekcie z reguły zatrzymują się media w przypadku instytucji unijnych. Emocje będą jeszcze budziły pewnie przesłuchania kandydatów na komisarzy, potem kilka tygodni obserwacji pierwszych decyzji nowej szefowej Komisji, po czym tę potężną instytucję otoczy ponownie przedziwny immunitet nietykalności. To zdumiewające, ponieważ w przypadku rządów krajowych w państwach członkowskich UE mamy do czynienia z nieustannym ostrzałem, patrzeniem na ręce, częstymi dymisjami i generalnie krytycznym podejściem większości mediów (nie mówiąc już o opozycji, bo taka jej rola) do swoich premierów, ministrów i ich urzędników. Jak to więc możliwe, że Komisja Europejska, która jest przecież czymś w rodzaju paneuropejskiego rządu, po wyborze nowych komisarzy cieszy się nieuzasadnionym przywilejem bycia poza kontrolą? Oczywiście mówimy o pewnym zwyczaju, klimacie wokół KE, a nie o samym prawie – bo według traktatów Komisja Europejska podlega kontroli ze strony Parlamentu Europejskiego. Dokładnie 20 lat temu zdarzyło się, że afera korupcyjna doprowadziła do dymisji całej Komisji, kierowanej wówczas przez Jacques’a Santera. Mimo to dominuje niepisany układ: ponieważ (zgodnie z traktatami) Komisja stoi na straży unijnego prawa, otacza ją aura – może nawet kult – wyjątkowo samodzielnej i nietykalnej instytucji. Sama Komisja, z tysiącami urzędników stojącymi za setkami tysięcy regulacji, które stają się obowiązującym w Unii prawem, chętnie poszerza swoją władzę o kolejne obszary. Nieprzypadkowo chyba siedziba Komisji Europejskiej w Brukseli znajduje się przy ulicy Prawa (rue de la Loi). To prawo właśnie stało się narzędziem, dzięki któremu komisarze, dyrektorzy i urzędnicy Komisji mają więcej władzy niż ktokolwiek inny w Europie.

Wspólnota egoizmów

Przeciętny Europejczyk o Komisji Europejskiej wie zazwyczaj niewiele. Być może jeszcze mniej niż o Parlamencie Europejskim, na którego przedstawicieli może zagłosować w wyborach. Jeśli chodzi zaś o KE, jej skład zostaje mu „przedstawiony”. Co prawda rząd krajowy również ustala się poprzez koalicję utworzoną w wyniku wyborów parlamentarnych, ale z tego też powodu jego legitymacja demokratyczna jest większa niż KE. Bo wybór polskiego komisarza jest może demokratyczny z punktu widzenia Polski (kandydat desygnowany przez legalny rząd), ale dlaczego miałby taki być z punktu widzenia Greków, Niemców czy Bułgarów? I odwrotnie: grecki komisarz desygnowany przez grecki rząd odpowiada sytuacji politycznej w Grecji, ale niekoniecznie reprezentuje wyborców polskich czy niemieckich. Dochodzimy więc do zasadniczego punktu: komisarze, obejmując funkcję, przestają formalnie reprezentować interesy swojego kraju. Mają stać na straży tzw. interesu wspólnotowego, czyli pilnować realizacji prawa unijnego. Tak przynajmniej wygląda to w teorii. W praktyce każdy rząd krajowy, także polski, chce mieć swojego komisarza w resorcie, na którym najbardziej mu zależy, każdy bowiem spodziewa się reprezentowania w Komisji interesów swojego kraju. Polska tradycyjnie spogląda na teki komisarzy do spraw energii, przemysłu, handlu, rynku wewnętrznego i konkurencji. Zwłaszcza ta pierwsza funkcja jest ważna z punktu widzenia decyzji strategicznych dla naszej gospodarki i bezpieczeństwa energetycznego. Na tym polu KE ma jeszcze więcej kompetencji niż na początku poprzedniej kadencji. A polityka energetyczna KE najczęściej nie jest zgodna z naszym interesem.

Urzędnicy rządzą

Komisja Europejska nazywana jest unijnym rządem. Choć strategiczne decyzje w Unii podejmowane są przez przywódców państw członkowskich (Radę Europejską) oraz ministrów poszczególnych resortów (Radę UE), to własne kompetencje wykonawcze, ale i prawodawcze, posiada KE. Może ona przedstawić projekt dyrektywy, poddawany następnie ocenie i obróbce legislacyjnej przez Parlament Europejski, może też wydawać samodzielne rozporządzenia, mające charakter wiążący dla państw członkowskich. W praktyce z Komisją każdy kiedyś musi zadrzeć. Na początku wzywa ona kraj członkowski do zaprzestania łamania prawa wspólnotowego w konkretnej dziedzinie i złożenia wyjaśnień. Jeśli państwo zignoruje wezwanie, Komisja wydaje opinię, a ostatecznie kieruje sprawę do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu (nie mylić z Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu, który nie jest organem unijnym). Trybunał wydaje wyrok ostateczny, nakazujący zmianę przepisów, a nawet nakładający karę finansową. Ingerencja KE w rynek i codzienność obywateli UE (np. regulacje dotyczące… spłuczek w toaletach) ma dobre strony (gdy wzywa państwo do rezygnacji z przepisów utrudniających życie), ale wiąże się także z pułapkami, które wzmacniają nieufność wobec „obcej” instytucji. Organ ten wydaje się jeszcze bardziej obcy, gdy uzmysłowimy sobie, że za przepisami prawnymi stoją sztaby nieznanych nam urzędników, którzy nierzadko potrafią z samych komisarzy uczynić zakładników swojej polityki. Mechanizmy rządzące tzw. kuchnią Komisji dokładnie opisał jej były pracownik, Belg Derk Jan Eppink, w książce „Life of a European mandarin” (Z życia europejskiego mandaryna). Wyłania się z niej obraz komisarzy, którzy są zwykłymi figurantami, marionetkami w rękach mandarynów, czyli rzeszy urzędników unijnych. To mandaryni decydują nie tylko o szczegółowych zapisach projektów dyrektyw i rozporządzeń, ale często również o tym, co powinno znaleźć się w agendzie prac Komisji. A bywa, że przez długi czas blokują różne projekty legislacyjne, jeśli nie idą one w parze z ich poglądami lub uderzają w interesy lobbystów, którzy „wylobbowali” u urzędników korzystne dla siebie rozwiązania. W taki sposób często tworzy się prawo w parlamentach i rządach krajowych. Tylko dlaczego w przypadku Komisji odbywa się to bez żadnej kontroli społeczno-medialnej?

Komisarz w cenie

Teza Eppinka o wszechmocy urzędników KE nie wyklucza ambicji komisarzy, by odgrywać rolę większą, niż traktaty przewidują. Przykładem tej nadgorliwości były działania Fransa Timmermansa (który zapewne nadal będzie wiceprzewodniczącym KE) w minionej kadencji wobec Polski czy Węgier. Bruksela, wszczynając postępowanie w sprawie „praworządności” w naszym kraju, wychyliła się ponad unijne prawo. Komisja zaczęła najpierw prowadzić „dialog” z Warszawą – jest to uprawnienie, które nadała sobie sama (z pominięciem traktatów) – za pomocą komunikatu własnego autorstwa z marca 2014 r. Komisarze nowe uprawnienie nazywali „uzupełnieniem” art. 7 w celu zapobiegania „wyraźnemu ryzyku poważnego naruszenia” przez państwa członkowskie zasad demokratycznych. To poszerzanie kompetencji również nie znajduje zainteresowania wśród większości europejskich mediów jako temat do drążenia i okazja do patrzenia na ręce.

Poczucie wszechwładności komisarzy wzmacnia system ich wynagradzania. Od stycznia tego roku wzrosła pensja unijnych komisarzy, którzy mogą zarobić ponad 26 tys. euro miesięcznie (ok. 110 tys. zł). To podwyżka o ok. 400 euro w stosunku do poprzedniego wynagrodzenia. Ale na tym nie koniec. Po pięcioletniej kadencji przez kolejne trzy lata były komisarz otrzymuje dodatek przejściowy w wysokości 65 proc. swojej pensji, a następnie uzyskuje prawo do „skromnej” emerytury – ok. 4200 euro (ponad 18 tys. zł). Nowa szefowa Komisji Europejskiej będzie zarabiać „nieco” więcej niż podlegli jej komisarze – ok. 130 tys. zł. Oczywiście każda odpowiedzialna funkcja – a taką jest z pewnością szefowanie Komisji Europejskiej – wymaga odpowiednio wysokich wynagrodzeń. Ale ponieważ KE nie jest prywatną firmą, lecz instytucją publiczną, konieczna jest medialna i polityczna kontrola jej działalności przez całą kadencję. •