Prawo silniejszego

Podważać wyroki Trybunału Sprawiedliwości UE (…) to odzierać obywateli z ich praw podstawowych – mówił szef Komisji Europejskiej Jean-Claude Juncker w dorocznym orędziu o stanie Unii, wygłoszonym w ubiegłym tygodniu w Parlamencie Europejskim. Kontekst przywołania unijnego trybunału z Luksemburga (nie mylić z Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu) był czytelny: sędziowie oddalili niedawno skargę Węgier i Słowacji na decyzję Rady UE (czyli ministrów z krajów członkowskich, w tym wypadku spraw wewnętrznych) z września 2015 r. w sprawie przymusowej relokacji imigrantów i uchodźców z Grecji i Włoch do wszystkich krajów unijnych. Decyzja Rady zapadła nie jednomyślnie, lecz przez głosowanie większościowe. Dziś wyrok trybunału kwestionują zarówno skarżący – Węgry i Słowacja – jak i częściowo Czechy oraz Polska. Powód jest ten sam: nie można tego rodzaju decyzji podejmować przez głosowanie większościowe, w którym państwa niechcące się zgodzić na przymus relokacji są zobowiązane do podporządkowania się woli większości. Dlatego też słowa Junckera o „odzieraniu obywateli z ich praw podstawowych” w tym kontekście brzmią jak ironia. Bo jeśli coś obywateli odziera z ich praw, to właśnie nieliczenie się z ich wolą, gdy nie zgadzają się na sztuczną, przymusową i sprzeczną z godnością samych zainteresowanych (imigrantów) relokację. Trybunał Sprawiedliwości UE, odrzucając skargę dwóch państw, tylko umocnił i prawnie usankcjonował tę tendencję. Komentarze, jakie po tej decyzji padały z ust czołowych unijnych przywódców i szefa Komisji Europejskiej, potwierdzają, że Brexit niczego Unii nie nauczył.

Bezsilność argumentów

Ani na Komisji Europejskiej, ani na władzach państw, które najbardziej lobbowały za relokacją, nie robiły wrażenia racjonalne argumenty przeciwników takich rozwiązań. Już we wrześniu 2015 r. premier Słowacji Robert Fico tłumaczył, że narzucona kwota uchodźców jest niemożliwa do wdrożenia, bo jego kraj nie będzie w stanie zatrzymać u siebie przydzielonych mu osób, które mogą udać się do innych europejskich państw. Słowacja uznała, że mechanizm relokacji tylko zachęca do przyjazdu do Europy, a odpowiedzią powinno być uszczelnienie zewnętrznych granic UE, wzmocnienie polityki azylowej i dostarczenie pomocy humanitarnej potencjalnym uchodźcom w strefach konfliktu. Te same argumenty podnosili Węgrzy oraz Czesi i Rumuni. W sumie cztery kraje zagłosowały przeciwko relokacji (Finlandia wstrzymała się od głosu), a Polska przyłączyła się do tej koalicji dopiero po zmianie władzy w Warszawie.

Gdy Węgry i Słowacja zdecydowały się formalnie zaskarżyć decyzję Rady UE przed unijnym Trybunałem, głównym argumentem była „niewłaściwa podstawa prawna” dla relokacji oraz to, że decyzji nie podjęto jednomyślnie. Niewłaściwa podstawa miała polegać na tym, że pominięto procedurę ustawodawczą w Unii (w której uczestniczy nie tylko Rada UE, nie tylko Komisja Europejska, ale też Parlament Europejski). Trybunał z Luksemburga nie zgodził się z tymi argumentami: sędziowie uznali, że decyzja mogła zostać podjęta i bez Parlamentu Europejskiego, bo unijne instytucje „mogą podejmować środki tymczasowe, których celem jest szybkie i skuteczne rozwiązanie nadzwyczajnej sytuacji”. Trzeba przyznać rację Trybunałowi, że sytuacja była nadzwyczajna – problem jednak w tym, że zastosowane środki z pewnością nie rozwiązywały skutecznie problemu. Co więcej, ten sam Trybunał przyznał, że szefowie państw i rządów zgodzili się w czerwcu 2015 r. (a więc 2 miesiące przed decyzją o relokacji), że jeśli państwa członkowskie będą decydować o „podziale osób”, które wymagają ochrony międzynarodowej, to muszą to robić „w drodze konsensusu”. Jednak sędziowie uznali, że to wcale nie stało w sprzeczności z faktem, iż decyzję o relokacji podjęto w głosowaniu większościowym. Najciekawsze jest uzasadnienie tej sprzeczności: sędziowie Trybunału uznali, że ustalenia z czerwca 2015 r. (wymagające konsensusu) dotyczyły „dobrowolnego podziału” 40 tys. osób, a zaskarżona decyzja – relokacji 120 tys. uchodźców i… „nie była już dobrowolna”. Taka argumentacja jest szkodliwa dla przyszłości Unii. Otwiera bowiem pole do wielu nadużyć w przyszłości. A właściwie sankcjonuje funkcjonującą już praktykę. Bo nadużycia, omijanie traktatów i nadawanie sobie przez poszczególne państwa i instytucje unijne kompetencji pozatraktatowych jest rzeczywistością, która doprowadziła do Brexitu.

Podwójna większość może wszystko?

W kontekście stanowiska Trybunału, sankcjonującego takie nadużycia, nie bez znaczenia jest również mechanizm, który może je jeszcze bardziej wzmocnić. To obowiązujący już bez wyjątków od 1 kwietnia tego roku system głosowania w Radzie UE, preferujący wyraźnie duże państwa członkowskie. Trochę już zapomnieliśmy, jakie boje toczyły się o tę właśnie kwestię w czasie negocjacji traktatu lizbońskiego – czujność większości komentatorów uśpił fakt, że w drodze kompromisu ustalono, iż nowy system głosowania będzie wprowadzany stopniowo, a w pełni zacznie obowiązywać od kwietnia 2017 roku. Nie wchodząc w mocno zawiłą historię walki o system głosowania, przypomnijmy tylko, na czym polegał poprzedni i czym różnił się od nowego.

Do 31 marca można było w czasie głosowań w Radzie UE wnioskować o głosowanie według systemu z traktatu nicejskiego: każdy kraj miał określoną liczbę głosów, a właściwie tzw. wagę głosów. Polska w tym systemie dysponowała wagą 27 głosów, podobnie jak Hiszpania (podobne terytorium i liczba ludności), a Niemcy, Francja czy Wielka Brytania miały po 29. Ten system dawał nam jakąś zdolność budowania koalicji i blokowania niekorzystnych decyzji. W nowym systemie obowiązuje już tylko zasada tzw. podwójnej większości: za decyzją musi głosować co najmniej 55 proc. państw członkowskich reprezentujących przynajmniej 65 proc. ludności UE. W praktyce oznacza to możliwość narzucenia woli największych krajów (i najmniejszych, które w dużej części głosują tak jak największe) krajom średnim. Wcześniej można było zmobilizować blokującą mniejszość, teraz jest to praktycznie niemożliwe (a tzw. mechanizm z Joaniny, który pozwala tylko odwlec w czasie decyzję, nie ma praktycznego zastosowania). Jeśli zestawić ten sposób podejmowania decyzji w Radzie UE z oddaleniem przez TSUE skargi dwóch państw, które nie zgadzają się na głosowanie większościowe w sprawach kluczowych, to można właściwie pisać scenariusze potencjalnych zgrzytów i konfliktów w najbliższej przyszłości. Nie tylko związanych z imigrantami. Choć i tutaj zapowiedzi Komisji Europejskiej były mało optymistyczne: urzędnicy mieli opracować plan już nie doraźnego, a stałego mechanizmu relokacji. Oczywiście w praktyce również przymusowej – i dla zainteresowanych, i dla krajów „przyjmujących”. A to otwiera całą gamę możliwych napięć, które mogą doprowadzić do tego, że wiele krajów zacznie poważnie zastanawiać się nad tym, by pójść drogą wyznaczoną przez Wielką Brytanię. Nie dlatego, że obywatele nie kochają Unii, idei integracji, tylko dlatego, że Unia przestała szanować obywateli. Jeśli Unia się rozpadnie, to odpowiedzialność spadnie na tych, którzy dzisiaj nie tylko nie wyciągają wniosków z Brexitu (szef KE nawet nie zająknął się o tym w swoim wystąpieniu w PE), ale wręcz rozpędzają mechanizmy, które do rozpadu muszą doprowadzić.

Nie pokazaliśmy alternatywy

Warto na końcu podkreślić jedną rzecz, o której już parę razy pisaliśmy: w sprawie imigrantów Polska wprawdzie słusznie sprzeciwia się dziś przymusowej relokacji, ale polskie władze popełniają też olbrzymi błąd, nie przedstawiając żadnej dobrej alternatywy. Polskie władze konsekwentnie sprzeciwiają się godnej dla uchodźców i mądrej w praktyce alternatywie w postaci korytarzy humanitarnych (które mają poparcie Kościoła i wielu środowisk). Polska pozycja jest też przez to osłabiona w starciu z unijną machiną, której teraz z pomocą przyszedł Trybunał Sprawiedliwości. Korytarze humanitarne zakładają dobrowolność również dla uchodźców, podczas gdy relokacja, narzucona przez większość, polega na przymusowym „ulokowaniu” ich w danym kraju – nawet jeśli większość z nich w ogóle o nim nie marzyła. I właśnie ze względu na irracjonalny charakter przymusowej relokacji Polska powinna była przedstawić sensowną alternatywę w postaci promowania korytarzy humanitarnych. Dobrze wiemy, że nawet one nie rozwiążą istoty problemu prawdziwych uchodźców, którego źródłem jest przede wszystkim wojna w Syrii. Ale jeśli już szukać rozwiązań „doraźnych” (nie zaniedbując tych fundamentalnych, które powinny doprowadzić do zakończenia konfliktu syryjskiego), to trzeba to robić z głową i poszanowaniem praw oraz godności zainteresowanych. Przymusowa relokacja, teraz z „błogosławieństwem” unijnego Trybunału, jest wyrazem braku szacunku i dla imigrantów, i dla obywateli krajów, którzy nie zgadzają się na to reglamentowane szaleństwo. •