Po co nam nowa konstytucja?

Jarosław Dudała: Coraz głośniej mówi się o zmianie konstytucji. Czy obecna jest tak zła, że trzeba ją wyrzucić do kosza?

Dr Krzysztof Szczucki: Potrzebujemy zupełnie nowej konstytucji. Obecna ma zauważalne wady.

Po pierwsze, została uchwalona przez mało reprezentatywny parlament. W Sejmie w latach 1993–1997 właściwie nie było prawicy. W wyborach pierwszy raz zastosowano próg wyborczy, co oznaczało, że w podziale mandatów poselskich uczestniczyły tylko te partie, które zebrały minimum 5 proc. a w przypadku koalicji – 8 proc. głosów. Wyborcy głosowali na partie centroprawicowe, ponieważ łącznie zdobyły one ponad 20 proc. głosów, ale poszczególne z nich nie osiągnęły wymaganych 5 proc. lub 8 proc. To oczywiście wina tych partii, ich rozproszenia, ale fakt pozostaje faktem. To wszystko spowodowało, że o treści konstytucji zdecydowały siły centrolewicowe i lewicowe. Wprawdzie konstytucja została zatwierdzona w referendum większością nieco ponad 50 proc. głosów, ale przy frekwencji sięgającej zaledwie czterdziestu paru procent.

To znaczy, że konstytucję wprost poparło zaledwie nieco ponad 20 proc. Polaków.

Tak, nieco ponad 6 milionów obywateli, a ponad 5 milionów było przeciw. Szkoda, że jako alternatywy nie poddano pod głosowanie projektu obywatelskiego – projektu Solidarności.

Drugi problem z obecną konstytucją to jej uwikłanie w ówczesny bieżący kontekst polityczny. Najpierw była pisana przeciw prezydentowi Lechowi Wałęsie, a potem – w ostatniej chwili – kiedy okazało się, że prezydentem został Aleksander Kwaśniewski, próbowano wzmacniać jego pozycję. W rezultacie powstał ustrojowy miszmasz.

Co jest lepsze: przewaga premiera czy raczej prezydenta? Pytam, bo dominująca dziś partia posiada wyrazistego lidera, który nie ma jednak szans na prezydenturę z powodu dużego elektoratu negatywnego. To naturalnie kieruje PiS w stronę ustroju kanclerskiego.

To zrozumiałe, ale znowu jest to przykład myślenia o perspektywie najbliższej kadencji. Tak można rozumować przy projektowaniu ustaw zwykłych, a i to nie zawsze. Kiedy projektuje się konstytucję, trzeba myśleć o tym, jak zagwarantować sprawne działanie państwa przez następne 50–100 lat.

Jaki więc ustrój byłby dla Polski lepszy: kanclerski (taki jak w Niemczech) czy prezydencki (taki jak w USA)?

Rozważałbym podobny do tego, który jest we Francji, czyli półprezydencki. W USA prezydent skupia w sobie całą władzę wykonawczą. Powołuje i odwołuje ministrów (sekretarzy), którzy wykonują tylko jego polecenia. Nie ma premiera. We Francji jest inaczej: prezydent jest zwierzchnią władzą wykonawczą, ale bieżącą władzę wykonawczą sprawuje rząd z premierem.

To jest bardziej sprawny model?

Nie powiedziałbym, że jest bardziej sprawny, ale bardziej odpowiadałby polskiej tradycji ustrojowej. Polacy obawiają się skupienia władzy w jednym ręku. Mniej niż 20 proc. wyborców zgadza się na powierzenie całej władzy wykonawczej prezydentowi i podobny odsetek Polaków godzi się na oddanie całej władzy wykonawczej rządowi z premierem.

Jaki z tego wniosek?

Chociażby taki, że Polacy chcą pewnej równowagi. Ona byłaby dobrym rozwiązaniem pod warunkiem, że te kompetencje rozłoży się prawidłowo.

Zasadne są propozycje postulujące, żeby prezydent był wybierany w wyborach powszechnych. Bo to jedyne wybory, które tak naprawdę każdy rozumie. Frekwencja jest wtedy najwyższa. Ludzie czują moc swego głosu, widzą jego proste przełożenie na ostateczny rezultat. Są w stanie identyfikować się ze swym prezydentem. Zatem, rozumując konsekwentnie, głowa państwa powinna posiadać kompetencje większe niż obecnie. Prezydent mógłby decydować o obsadzie stanowiska ministra spraw zagranicznych i ministra obrony narodowej. W ten sposób funkcja zwierzchnika sił zbrojnych mogłaby być przez niego realnie pełniona.

Nie byłoby problemu z nominacjami generałów.

Tak. Do tego warty rozważenia wydaje się postulat wskazujący, że prezydent winien mieć prawo rozwiązania parlamentu w każdym momencie, po zasięgnięciu opinii marszałków Sejmu i Senatu. Gdyby zaistniał paraliżujący państwo konflikt, prezydent miałby w ręku skuteczne kompetencje do jego rozwikłania. Siły polityczne musiałyby dojść do porozumienia między sobą i z prezydentem, bo inaczej prezydent rozwiązałby Sejm, a rząd by upadł. Wskazane jest również wzmocnienie instrumentów tzw. demokracji partycypacyjnej.

Czyli referendum? To by się spodobało Pawłowi Kukizowi.

Chodzi o to, żeby prezydent – obok złożenia weta do ustawy albo odesłania jej do Trybunału Konstytucyjnego – miał też możliwość spytania o nią obywateli w drodze referendum.

A Senat? Miano wyższej izby parlamentu brzmi dumnie, a tak naprawdę to polityczna druga liga, przedmiot kpin.

Cenię Senat jako izbę refleksji. Senatorowie debatują solidnie, są świetnie przygotowani, zaangażowani. Ale w obecnym ustroju ich wpływ na system prawny jest bardzo ograniczony.

To po co utrzymywać Senat?

Ja bym proponował go utrzymać, ale w zmienionej formie. Część senatorów można by wybierać tak jak dotąd, a część – poprzez sejmiki wojewódzkie czy rady powiatów. Polska jest państwem zbyt scentralizowanym. Włączenie do Senatu przedstawicieli samorządu mogłoby sprawić, że ta izba byłaby głosem Polski lokalnej.

Centralizm jest przeciwieństwem zasady pomocniczości, która jest jedną z głównych reguł nauki społecznej Kościoła, a także – przynajmniej formalnie – Unii Europejskiej. Nie sposób jednak odmówić odrobiny racji tym, którzy widzą w centralizacji sposób na stworzenie ośrodka władzy mającego szansę stawienia czoła globalnym korporacjom czy fundacjom, które poprzez swe dotacje uzależniają od siebie polskie organizacje pozarządowe.

Niektóre organizacje rzeczywiście stają się niewolnikami grantów zagranicznych. Odpowiedzialność za to spoczywa też trochę na nas – obywatelach, ponieważ sami niechętnie finansujemy działalność stowarzyszeń i fundacji. Spójrzmy jednak na sprawę z innej strony: w obecnym systemie polscy politycy są silnie uzależnieni od decyzji liderów partyjnych. Gdyby Senat choćby w części tworzyły osoby mniej zależne od polityków najwyższego szczebla, dawałoby to szanse, by głos Polski lokalnej w ogóle zaistniał w debacie.

A jednomandatowe okręgi wyborcze w wyborach do Sejmu?

To kusząca propozycja, ale może mieć wady. JOW-y mogłyby doprowadzić do tego, że w Sejmie byłyby tylko największe partie, np. dwie. Tymczasem społeczeństwo jest bardziej zróżnicowane. Po drugie, te partie w końcu bardzo by się rozrosły i rozmyły ideowo, tak jak na Zachodzie. Mogłyby rządzić na zmianę, nie dopuszczając innych. A jeśli nie dałoby się inaczej, rządziłyby wspólnie. JOW-y są alternatywą, ale nie rozwiązałyby wszystkich problemów.

A co zrobić z sądownictwem?

Niektórzy zwracają uwagę, że w konstytucji z 1997 r. wylano dziecko z kąpielą. Oddano wymiar sprawiedliwości wyłącznie sądom. Kolegia ds. wykroczeń cieszyły się w PRL złą sławą, ale ich likwidacja spowodowała zalanie sądów mnóstwem drobnych spraw, dotyczących nawet złego parkowania. Mogliby je szybko rozstrzygać sędziowie pokoju, czyli osoby posiadające wykształcenie prawnicze, cieszące się dużym zaufaniem w swoich środowiskach lokalnych, wybierane w wyborach. Kiedyś w USA, gdzie sędziów stanowych wybierają obywatele, poznałem sędziego, który był jednocześnie diakonem stałym w parafii katolickiej. Ludzie go znali, ufali mu, dlatego wybierali go na stanowisko sędziego.

A Trybunał Konstytucyjny? Obecny model już się wypalił.

Sensowne byłoby przeniesienie tych spraw do specjalnej izby Sądu Najwyższego. Jej dożywotnich sędziów mógłby wybierać parlament i prezydent, ale tylko spośród doświadczonych sędziów, orzekających już w innych izbach Sądu Najwyższego.

Co by to zmieniło?

Oderwałoby to trochę TK od bieżącej gry politycznej. Zresztą sama idea sądownictwa konstytucyjnego bywa kontestowana.

Czy można je całkowicie znieść? Pytam w kontekście polskich zobowiązań międzynarodowych.

Nie można go znieść. I nie byłoby to dobre. Gdyby z niego zrezygnować, to konstytucja stałaby się tylko ornamentem, jak w PRL. W ogóle uważam, że nowa konstytucja powinna zobowiązać państwo do oczyszczenia prawa z pozostałości PRL.

Ten pomysł spodoba się PiS-owi. Ale jak to zrobić? Zerwać z ciągłością państwa i prawa? Tego nie da się zrobić.

Mam raczej na myśli zerwanie symboliczne i uporządkowanie. Chodzi o usunięcie z prawa odniesień do Milicji Obywatelskiej, rad narodowych itp. One wciąż funkcjonują. Tak jak anachroniczny przepis Kodeksu wykroczeń, zakazujący chowania towarów pod ladą.

A Trybunał Stanu? Jest jak yeti. Podobno istnieje, ale nikt go nie widział.

To prawda. Bo doprowadzenie do odpowiedzialności przed TS to kwestia woli politycznej. A tej dotąd nie było. Z małymi wyjątkami. Niekoniecznie jednak dobrą alternatywą byłoby powierzenie kompetencji państwa wyspecjalizowanym organom eksperckim, bo one z czasem też staną się polityczne, a w dodatku pozbawione kontroli wyborców.

Jest też problem z relacją: konstytucja a prawo europejskie.

W konstytucji nie ma rozdziału regulującego członkostwo Polski w UE. Są tylko fragmentaryczne przepisy. To ewidentna słabość.

Czy nie lepiej byłoby wprost zapisać w konstytucji, że stoi ona ponad prawem UE?

Konstytucja mówi, że to ona jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej, ale zaraz dodaje, że Polska przestrzega swych zobowiązań międzynarodowych. Trybunał Sprawiedliwości UE mówi, że w przypadku konfliktu prawo UE ma pierwszeństwo przed konstytucjami państw członkowskich.

Co wtedy? Można wyjść z Unii – ale tego prawie nikt nie chce. A zmieniać konstytucję pod naciskiem z zewnątrz to wstyd. Choć był tego przykład – zgoda na europejski nakaz aresztowania (ENA).

Przede wszystkim rządzący nie powinni zaciągać w imieniu państwa zobowiązań, które nie są do pogodzenia z ustawą zasadniczą. Konstytucja powinna stwierdzić to wprost. To dałoby komfort polskiemu wymiarowi sprawiedliwości. A politykom dałoby argument w negocjacjach w Brukseli. Prawo unijne uzgadnia się przecież w długich rozmowach politycznych. Nawiasem mówiąc: dostosowanie polskiego prawa, o którym pan wspomina, poszło za daleko, bo do konstytucji wpisano nie tylko zgodę na ENA, ale też na ekstradycję obywateli polskich. To nie było koniecznym elementem, aby polska konstytucja została dostosowana do prawa europejskiego. Do rozdziału europejskiego można by też wpisać kwestię waluty euro. Można by napisać, że jej wprowadzenie powinno być zatwierdzone w referendum.

W końcu najważniejsze: prawa człowieka.

W tym obszarze obecnie nie jest najgorzej. Ale i tak oczywiście można by wprowadzić pewne zmiany. Trzeba mocniej wyrazić obowiązek wspierania małżeństw, jako związków kobiety i mężczyzny, macierzyństwa i ojcostwa. Na tyle mocno, że władze państwowe powinny traktować to jako swój priorytet.

To mogłoby być na rękę zwolennikom in vitro.

Nie, ponieważ taki przepis nie wyłączałby ochrony innych wartości konstytucyjnych, które mogą być naruszone w procedurze in vitro: zasady godności człowieka i ochrony jego życia.

Można by wprowadzić przepis o ochronie życia od poczęcia do naturalnej śmierci.

Tak, ale ostrożnie. Niektórzy twierdzą, że taki postulat prowadziłby do interpretacji, że obecnie takiej pełnej ochrony nie ma. Można byłoby więc wprowadzić przepis postulowany kiedyś przez Marka Jurka, ale musiałoby być jasne, że także na podstawie obecnego artykułu 38 konstytucji ochrona przysługuje od poczęcia do naturalnej śmierci oraz że zmiana tego przepisu to tylko doprecyzowanie, a nie rozszerzenie granic ochrony.

Do zmiany konstytucji w Polsce wymagana jest tzw. większość kwalifikowana. Jej osiągnięcie jest jednak niemożliwe w obecnym Sejmie. Czy w takim razie istnieje jakakolwiek szansa na uchwalenie w naszym kraju nowej ustawy zasadniczej?

Obecnie nie, ale konstytucji nie pisze się z dnia na dzień. Nie powinniśmy się z tym spieszyć, nawet gdyby w tej kadencji była arytmetyczna możliwość uchwalenia nowej konstytucji. A jeśli prezydencki pomysł referendum konstytucyjnego okazałby się sukcesem, to klasa polityczna nie mogłaby przejść obok tego obojętnie. Niewykluczone, że w kolejnej kadencji wytworzy się większość zdolna do zmiany ustawy zasadniczej. A to będzie już w 2019 r.

Na ile to, co Pan mówi, to wyłącznie Pańskie poglądy, a na ile jest to stanowisko prezydenta i jego kancelarii, w której jest Pan głównym specjalistą w Biurze Prawa i Ustroju?

To są moje osobiste poglądy. •

Krzysztof Szczucki

Jest doktorem nauk prawnych, adiunktem w Katedrze Prawa Karnego Porównawczego Uniwersytetu Warszawskiego, kierownikiem Centrum Promocji Polskich Nauk Prawnych. Pracuje też w Biurze Prawa i Ustroju Kancelarii Prezydenta RP.