Temat już w zeszłym roku był mocno dyskutowany na forum Unii Europejskiej. Najpierw w maju 2022 r. Komisja Europejska przedstawiła założenia programu odbudowy Ukrainy po zakładanej wygranej tego kraju z rosyjskim najeźdźcą. Była w nich mowa o darczyńcach, Banku Światowym i Międzynarodowym Funduszu Walutowym oraz o państwach członkowskich UE, a także o funduszu, który miałby zarządzać całą pomocą. Ale pojawiła się też, najpierw nieśmiała, sugestia, że w odbudowaniu zrujnowanego kraju powinien partycypować również sam agresor. A konkretnie – środki finansowe agresora, różnego rodzaju rosyjskie aktywa zamrożone na Zachodzie na skutek nałożonych sankcji. Propozycja była nieśmiała, bo projekt zakładał konfiskowanie i wykorzystanie mienia najpierw osób oskarżonych o różne przestępstwa. Tymczasem Polska, kraje bałtyckie i parę innych państw postulowały, by pójść na całość i na odbudowę Ukrainy przeznaczyć wszystkie zamrożone rosyjskie aktywa, w tym należące do rosyjskiego banku centralnego. I tu pojawiły się przeszkody – chyba bardziej natury politycznej niż prawnej.

Miliardy do wzięcia

Z danych Komisji Europejskiej wynika, że w 2021 r., a więc przed pełnoskalową agresją Rosji na Ukrainę, około jednej trzeciej rezerw rosyjskiego banku centralnego przechowywano w euro – w sumie blisko 180 mld euro. Z tego najwięcej we Francji, Niemczech i Austrii – i ten skład już tłumaczy, dlaczego nie było jednomyślności co do tego, czy można w ogóle wykorzystać rosyjskie środki wbrew ich właścicielom. Rzecz jasna w sytuacji pokoju takie posunięcie byłoby niedopuszczalne, ale w tym wypadku mówimy o agresorze, który wywołał największą wojnę od dziesięcioleci, tym samym pozbawiając się prawa do ochrony swojego mienia – a to i tak najniższy z możliwych wymiarów kary za zbrodnie wojenne dokonywane w Ukrainie. Jak dotąd Komisja Europejska odważyła się tworzyć mechanizm deponowania środków Rosjan oskarżanych o przestępstwa, w tym terroryzm i zbrodnie wojenne, ale nie było pomysłu, by trwale skonfiskować rezerwy Centralnego Banku Rosji. Jest jednak zielone światło dla działań w tym kierunku: w październiku zeszłego roku Rada Europejska (a więc przywódcy państw członkowskich UE) upoważniła Komisję Europejską do stworzenia planu wykorzystania zamrożonych środków rosyjskich do odbudowy Ukrainy. Komisja już miesiąc później przedstawiła wstępny projekt, który zakłada m.in. rozszerzenie listy przestępstw kwalifikujących się do konfiskaty aktywów: dołączono tu na przykład przestępstwo łamania sankcji, a także poszerzono listę organizacji rosyjskich uznanych za terrorystyczne lub wspierające terroryzm. Pod to ostatnie z pewnością podpada działanie państwa rosyjskiego, co być może otworzy drzwi do konfiskaty środków banku centralnego.

Odsetki rosną

Propozycja Komisji Europejskiej zakłada, że Rosja i Ukraina zawrą kiedyś traktat pokojowy, który będzie zakładał również wypłatę reparacji wojennych – co rozwiązałoby dylemat, jak wykorzystać zamrożone rosyjskie aktywa na odbudowę Ukrainy. W tym kontekście ciekawa sugestia pojawia się w analizie Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych (w domyśle słusznie zakładająca daleką perspektywę takiego traktatu), że zanim to nastąpi, konieczne będzie zastosowanie środków tymczasowych. „Odbudowę Ukrainy można finansować z odsetek pochodzących z inwestowania zamrożonych aktywów publicznych w papiery wartościowe. Takie rozwiązanie byłoby zgodne z prawem UE i międzynarodowym, choć wymagałoby zmian w dotychczasowych przepisach sankcji” – czytamy w raporcie PISM.

Autorzy wskazują, że taka alternatywa pojawiła się również w propozycji samej Komisji Europejskiej jako wyjście z patowej sytuacji i braku konsensusu w kwestii deponowania rosyjskich środków. „Komisja Europejska szacuje, że można w ten sposób pozyskać dochód w wysokości 2,6 proc. wartości zainwestowanych środków finansowych rocznie, czyli co najmniej kilka mld euro (w zależności od ostatecznych danych z państw członkowskich na temat m.in. wysokości i struktury aktywów). Te środki, jak również pochodzące z konfiskaty aktywów prywatnych, państwa mogłyby przekazywać do specjalnego funduszu zasilającego odbudowę Ukrainy albo za pomocą dobrowolnych transferów na podstawie umowy międzyrządowej, albo obowiązkowych – w wyniku utworzenia nowych zasobów własnych budżetu UE” – piszą autorzy.

Reparacje „nie nada”?

Wskazują również na fakt, że dotychczas wysokość zamrażanych i skonfiskowanych aktywów prywatnych z działalności przestępczej w UE była nieznaczna. W 2019 r., a więc jeszcze przed otwartą agresją, państwa członkowskie zamroziły 3 mld euro takich aktywów, a skonfiskowano tylko jedną trzecią z nich. „Przyczyna tkwi w niewystarczających zdolnościach operacyjnych większości państw UE w dziedzinie wykrywania, ścigania i karania przestępstw finansowych, m.in. w niedoborach kadrowych specjalistów czy niewdrożeniu unijnych przepisów o przeciwdziałaniu praniu brudnych pieniędzy. W rezultacie rejestry firm w UE są często nieprzejrzyste mimo obowiązkowego opisu struktury własnościowej, co utrudnia wykrycie majątku i udokumentowanie, że należy on do sankcjonowanych osób i podmiotów. Choć przedstawione przez KE dyrektywy usprawnią system instytucjonalny konfiskaty w sprawach kryminalnych i zwiększą jej możliwości, nie rozwiązują powyższych problemów” – czytamy w analizie PISM.

Nie ma wątpliwości, że możliwości pomocy, jakiej mogłaby Ukrainie udzielić sama Unia, będą coraz mniejsze w miarę przedłużania się wojny. To dlatego tak ważne jest bardzo szybkie dogadanie się państw członkowskich UE (najlepiej w partnerstwie z USA, gdzie Rosjanie również mają swoje aktywa), jak wykorzystać zamrożone środki, w tym również aktywa rosyjskich podmiotów państwowych. Trudno zakładać, że Rosja byłaby kiedykolwiek gotowa na wypłatę reparacji wojennych Ukrainie. Nawet po całkowitej kapitulacji Moskwy i nawet przy nierealnym obecnie założeniu, że nowe władze byłyby gotowe do przyjaznej polityki wobec sąsiadów, pokonana Rosja będzie zwyczajnie niewypłacalna.

Koszty polityki „ostrożnie jak z jajkiem”

Dlatego konieczna jest trwała konfiskata rosyjskich aktywów, również rosyjskiego banku centralnego, z wyraźną perspektywą przeznaczenia tych środków na odbudowę Ukrainy – a to nie uda się bez międzynarodowego porozumienia. Obecne działania Komisji Europejskiej, mające usprawnić konfiskatę środków należących do oskarżonych o przestępstwo (tutaj łatwo konfiskować aktywa rosyjskich oligarchów), są dobre, ale nie wystarczające. Wspomniana wcześniej rekomendacja Rady Europejskiej dla Komisji Europejskiej, by ta poszerzyła listę podmiotów rosyjskich uznanych za terrorystyczne (tu można spokojnie podciągnąć państwo rosyjskie, atakujące nieustannie obiekty cywilne), otwiera drzwi do bardziej odważnych posunięć, ale czy ostatecznie nie stanie im na drodze polityka obchodzenia się z Rosją jak z jajkiem? To polityka (realizowana głównie z wysokości Berlina, Paryża, Wiednia, ale też Budapesztu, Rzymu i paru innych stolic), która zawsze pomnaża koszty, bo oddala perspektywę rozwiązania problemu. Nie musielibyśmy przecież dziś mówić o odbudowie Ukrainy, o rosnących kosztach tego przedsięwzięcia, nie musielibyśmy łamać sobie głów nad tym, skąd pozyskać na to środki i czy wykorzystanie do tego aktywów agresora terrorysty jest dopuszczalne, czy nie, a wcześniej nie musielibyśmy rozmawiać o kolejnych sankcjach ani o poważniejszych sprawach, jak zaangażowanie militarne – nie byłoby całej tej rosnącej góry kosztów, gdyby od kilkunastu lat Zachód stosował prostą, a z jakiegoś powodu niedocenianą zasadę: zero tolerancji dla państwowego i międzynarodowego terrorysty. Z pewnością wiele zachodnich koncernów i pojedynczych ludzi byłoby mniej bogatych, ale te straty byłyby i tak niczym w porównaniu z kosztami, jakie przyjdzie nam zapłacić teraz. A sankcje to koszt najmniejszy, choć bolesny. Nie tylko dla Rosji, ale i dla nakładających sankcje. Dużo większym kosztem są zaangażowanie militarne i odbudowa Ukrainy. O ile w ogóle będzie na nią szansa.•