Jarosław Dudała: Niemiecki trybunał konstytucyjny wydał wyrok uzależniający ratyfikację traktatu lizbońskiego od zmian w prawie niemieckim, gwarantujących pierwszeństwo prawa niemieckiego przed prawem wspólnotowym. Co Pan na to jako wiceminister, któremu podlega Departament Prawa Unii Europejskiej Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej?
Min. Maciej Szpunar: – To orzeczenie nie ma nic wspólnego z pierwszeństwem. Chodzi o to, że obecnie głównymi graczami w Unii są rządy. Tymczasem dzięki traktatowi z Lizbony więcej do powiedzenia będą miały parlamenty państw członkowskich.

Co to znaczy w praktyce?
– To, że parlamenty będą mogły sprzeciwić się pewnym zmianom traktatowym. Sprzeciw nawet jednej izby parlamentu któregokolwiek z państw członkowskich może spowodować, że pewne propozycje będą musiały być przedłożone jeszcze raz. Chodzi o odroczenie, a nie zablokowanie decyzji?
– W niektórych sprawach odroczenie, w innych istnieje możliwość weta. Takie rozwiązanie to nowość traktatu z Lizbony. Dlatego Niemcy przedłożyli projekt ustawy, która dotyczyłaby wpływu parlamentu niemieckiego na rząd po wejściu w życie traktatu lizbońskiego. Federalny Trybunał Konstytucyjny uznał, że ten wpływ jest zbyt mały. I to właśnie zakwestionował. My też musimy się zastanowić, jak rozszerzyć władzę naszego parlamentu. Na razie jest to uregulowane w ustawie z 2004 roku, która – bądźmy szczerzy – przewiduje udział parlamentu w sprawach europejskich, ale nie jest to udział znaczący.

W dodatku Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) posługuje się zasadą pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem wewnętrznym państw członkowskich. A przecież zasady tej nie ma w żadnym traktacie, na który się zgodziliśmy.
– Czym innym jest kwestia kompetencji, a czym innym pierwszeństwo prawa Unii. Unia może wydawać prawo tylko w takim zakresie, w jakim pozwoliły jej na to w traktatach państwa członkowskie. Tu nie ma żadnego domniemania kompetencji Unii. Nie ulega to zmianie w traktacie z Lizbony. Jeśli chodzi o pierwszeństwo, to ETS przyznaje bezwzględne prawu unijnemu nad ustawami państw członkowskich. I to jest powszechnie akceptowane. Bez tego Wspólnota nie byłaby w stanie funkcjonować. Niezwykle kontrowersyjną kwestią jest konflikt między prawem europejskim a konstytucją państwa członkowskiego. Inne jest w tej kwestii stanowisko ETS, a inne stanowiska wielu trybunałów konstytucyjnych państw członkowskich, także polskiego.

Kto przeważa?
– Na przykład w sprawie europejskiego nakazu aresztowania nasz Trybunał Konstytucyjny przyznał pierwszeństwo polskiej konstytucji, która zakazywała ekstradycji obywateli polskich. W efekcie konstytucja została zmieniona, by dostosować ją do prawa europejskiego. W sumie jest to raczej spór polityczny niż prawny. Polega na tym, kto w Europie powinien być ostatecznym arbitrem konstytucyjności – ETS czy sądy konstytucyjne państw członkowskich. Myślę, że tego zagadnienia nigdy ostatecznie się nie rozwiąże.

A jednak obywatele i instytucje chcą wiedzieć, kogo mają słuchać bardziej: mamy (Unii Europejskiej) czy taty (konstytucji krajowej)?
– W praktyce słuchamy Trybunału w Luksemburgu, ale zastrzegamy sobie, że jeśli Unia w sposób rażący przekroczy swoje kompetencje, to zawsze mamy wentyl bezpieczeństwa, czyli możliwość powołania się na własną konstytucję. To znaczy: słuchamy przede wszystkim mamy, ale tata zachowuje sobie prawo do ostatniego słowa.

Art. 90 polskiej konstytucji pozwala na przeniesienie kompetencji państwa polskiego na organizacje międzynarodowe, w domyśle: na Unię Europejską. Problem w tym, że ten przepis nie zawiera granicy, do której możliwa jest rezygnacja z własnej suwerenności. Czy to się nie skończy tak, że na podstawie tego jednego przepisu wszystkie kompetencje państwa polskiego zostaną wyssane do Unii, a nasz system prawny stanie się wydmuszką?
– To prawda, że zwłaszcza w sferze gospodarki wiele kompetencji zostało przeniesionych. Art. 90 mówi o „niektórych sprawach”. To otwiera pole do interpretacji. Ale „niektóre” to nie znaczy: „wszystkie”. Trybunał Konstytucyjny nie pozwoliłby na to.

Ale Trybunał nie ma w prawie jakiegoś punktu odniesienia, względem którego mógłby powiedzieć: „Dość, więcej nie przekażemy”.
– Tym punktem odniesienia jest konstytucja. Przeniesienie nie może naruszyć konstytucji, zapisanych w niej praw i wolności człowieka i obywatela, a przede wszystkim nie może naruszyć samego bytu państwa polskiego. Ja bym jednak nie przedstawiał tej kwestii wyłącznie w ten sposób, że coś tracimy, bez dostrzeżenia, że tak-że coś zyskujemy. Dzięki członkostwu w Unii bierzemy udział w podejmowaniu decyzji dotyczących nie-mal 500 milionów ludzi. Uczestniczymy w rynku wewnętrznym Unii, uczestniczymy w podejmowaniu decyzji gospodarczych na najwyższym światowym poziomie. To jest przeniesienie kompetencji, po to, by uzyskać większy wpływ niż ten, który państwo polskie mogłoby wywierać samodzielnie.

Rzecz w tym, że chodzi o zmianę ustrojową. Możemy się zgodzić na oddanie dużej części własnej suwerenności, teoretycznie nawet na wcielenie Polski do wielkiego państwa europejskiego, ale wydaje się, że warunkiem powinno być przeprowadzenie referendum.
– Gdy chodzi o przyjęcie traktatu z Lizbony, konstytucja tego nie wymusza. Poza tym traktat z Lizbony nie zmienia zasadniczo stanu obecnego. Jego celem jest głównie uporządkowanie niezwykle skomplikowanego systemu traktatowego. W sferze kompetencji nie ma radykalnych zmian. Zmiany ustrojowe, jakie nastąpiły wraz z przyjęciem traktatu akcesyjnego, były nieporównanie większe niż te, jakie nastąpią po wejściu w życie traktatu z Lizbony.

Może więc problem leży we wspomnianej ustawie o współpracy Sejmu i Senatu z rządem w sprawach europejskich. Pozwala ona, by rząd przyjmował w Brukseli zobowiązania, a dopiero potem informował o tym polski parlament. W efekcie Sejmowi pozostaje już tylko obowiązek przeprowadzenia wymaganych przez Unię zmian w prawie polskim. Czy to nie jest naruszenie konstytucyjnej roli Sejmu?
– Problem polega na tym, że nie tylko w Polsce uczestnictwo państwa w Unii powoduje zachwianie równowagi pomiędzy rządem a parlamentem. Rząd zyskuje, bo na poziomie Unii staje się władzą ustawodawczą. Ogranicza przez to rolę parlamentu w kraju. To duży problem. Jego rozwiązanie w ustawie z 2004 roku nie jest najlepsze. Ta ustawa musi ulec zmianie. Trwają nad tym prace.

To znaczy, że będzie w Polsce ustawa podobna do tej, jakiej domaga się niemiecki trybunał?
– Uważam, że tak, z tą różnicą, że Niemcy jako państwo federalne mają inny model konstytucyjny.
Jest jednak problem z mocami przerobowymi polskiego parlamentu. Do sejmowej Komisji do spraw Unii Europejskiej przekazywanych jest kilkanaście tysięcy dokumentów unijnych rocznie oraz kilkaset stanowisk rządu, odnoszących się do bieżących spraw rozstrzyganych w Unii. W tej komisji pracuje kilkudziesięciu posłów, a w sejmowym Biurze Analiz jest 7 osób zajmujących się prawem europejskim. To znaczy, że wokół Sejmu i Senatu musiałoby powstać bardzo silne zaplecze eksperckie, które pozwoliłoby im na odgrywanie większej roli na arenie europejskiej. Dodam jednak, że na podobne problemy napotykają parlamenty wielu innych państw członkowskich. W przypadku naszego kraju obawiam się, że Sejm wcale do tego nie zmierza. Najlepszy przykład to przyjęta niedawno ustawa o rządowym systemie koordynacji polityki europejskiej. Na żądanie Sejmu wprowadzono do niej przepis zobowiązujący rząd do opiniowania sejmowych aktów prawnych pod kątem zgodności z prawem UE. Czyli Sejm sam chce się uzależniać od rządu. A przecież zmiany powinny iść w przeciwnym kierunku.

Mnie niepokoi, że Polska oddaje istotną część swej suwerenności europejskim organom, które nie są demokratyczne. Na przykład Parlament Europejski (PE), wbrew swej nazwie, nie jest parlamentem, bo jego członkowie nie mają prawa inicjatywy ustawodawczej. Po drugie w Unii nie ma trójpodziału władz, który zabezpieczałby przed przekształceniem europejskiego rządu (czyli Komisji Europejskiej) w totalistyczną dyktaturę.
– To prawda, ten system jest dotknięty deficytem demokracji. Toczą się dyskusje, jak to wyeliminować. Ograniczenia wynikają z tego, że Unia nie jest państwem, więc nie da się wprowadzić w pełni równych wyborów do Parlamentu Europejskiego. W efekcie mniejsze państwa członkowskie mają proporcjonalnie więcej mandatów w PE niż państwa duże. W przeciwnym wypadku duże państwa całkowicie zdominowałyby państwa mniejsze. A to, że Komisja Europejska ma wyłączne prawo inicjatywy ustawodawczej, to dla Polski nawet korzystne, bo w ten sposób ogranicza się wpływ rządów dużych i silnych państw na kształt ustawodawstwa europejskiego. Dzięki temu również zapewnia się, że decyzje podejmowane przez Unię uwzględniają interes wszystkich państw członkowskich. Do rozważenia byłoby natomiast przyznanie inicjatywy ustawodawczej większym (i zróżnicowanym narodowościowo) grupom członków PE.

Może nawet Polacy zgodziliby się na przynależność do organizacji, w której panują niedemokratyczne zasady, ale wyborcy nie są o tych problemach informowani.
– Jest to realny problem, że funkcjonowanie instytucji europejskich jest bardzo skomplikowane. Ale nie jest to tylko problem Unii Europejskiej. To także problem państw członkowskich. Także wewnątrz nich wpływ obywatela i stopień znajomości mechanizmów podejmowania decyzji jest bardzo niewielki.

Maciej Szpunar jest podsekretarzem stanu w Urzędzie Komitetu Integracji Europejskiej, doktorem habilitowanym nauk prawnych, wykładowcą Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego. Jest między innymi współautorem podręcznika prawa europejskiego.