Korea Północna, Iran, Syria i Kuba. Te cztery państwa są obecnie wpisane przez Departament Stanu USA na listę państw-sponsorów terroryzmu. Oczywiście jest jasne, że to wybór mocno arbitralny i głównie polityczny, a w przypadku dwóch państw (zwłaszcza Kuby) co najmniej wątpliwy. Polityczny, bo na liście jest wprawdzie Iran, ale z „jakiegoś” powodu nie znajduje się tam Arabia Saudyjska. W praktyce status państwa-sponsora terroryzmu oznacza daleko idące sankcje i izolację na arenie międzynarodowej. Czy w tym towarzystwie znajdzie się również Rosja? Gdyby tak się stało, byłby to chyba najbardziej właściwy członek tego zacnego grona. Bo prawdę mówiąc, pozostała czwórka (nawet Iran) zdecydowanie odstaje od terrorystycznych zdolności państwa Putina.

Dwa końce kija

Nikt w Stanach nie ma wątpliwości, że działania Rosji na Ukrainie wyczerpują wszystkie możliwe definicje terroryzmu międzynarodowego. Nie tylko przez sam fakt agresji na niepodległe państwo, ale przede wszystkim ze względu na stosowane na tej wojnie metody, obliczone na likwidację narodu ukraińskiego i jego państwa jako takiego. Wojska rosyjskie biją w tym na głowę wszystkich pozostałych „kolegów po fachu” i tu raczej sporu nie ma. Wątpliwości dotyczą czego innego: czy to, co każdy widzi, należy nazwać po imieniu również przy wykorzystaniu konkretnego mechanizmu prawnego. A tym jest właśnie wpisanie danego państwa na listę państw-sponsorów terroryzmu. Amerykańskie prawo opiera się tutaj na ustawach z lat 1961, 1976 i 2019. I gdyby taki wpis wiązał się tylko z symbolicznym działaniem, które nie kosztuje wiele, sporu właściwie by nie było. Tutaj jednak mamy do czynienia z kategorią prawną, która w praktyce dla Amerykanów oznacza zamrożenie nie tylko wszelkiej aktywności podmiotów politycznych i gospodarczych z podobnymi podmiotami w państwie uznanym za terrorystyczne, ale również poważne sankcje wobec podmiotów z innych krajów, które chciałyby kontynuować współpracę z podmiotami (firmami i organizacjami) z państwa uznanego przez USA za sponsora terroryzmu. W tym przypadku rykoszetem oberwałaby również Ukraina (jakby obrywała za mało…). Nie tylko dlatego, że Rosja mogłaby zemścić się m.in. poprzez blokadę eksportu zboża przez Morze Czarne, ale również ze względu na paraliż firm, które w tym transporcie biorą udział, a musiałyby przepływać także przez rosyjskie wody terytorialne. Sprawa jest zatem poważna i dlatego poważnie dyskutowana w USA. Amerykański Kongres jest bardziej na tak, za to Departament Stanu ma więcej wątpliwości.

Dwugłos

Sytuacja jest złożona. Jednoznacznie za wpisaniem Rosji na tę listę opowiada się przewodnicząca Izby Reprezentantów Nancy Pelosi. Spikerka w lipcu wezwała szefa amerykańskiej dyplomacji Antony’ego Blinkena, by podjął odpowiednie kroki (wpisu dokonuje właśnie Sekretariat Stanu). Za Pelosi stoi praktycznie większość Kongresu, niezależnie od przynależności partyjnej. Choć i tu są pewne niuanse: Izba Reprezentantów jest gotowa przeforsować ustawę, która uzna Rosję za państwowego terrorystę, podczas gdy Senat przyjął tylko rezolucję, wzywającą sekretarza stanu do podjęcia takiej decyzji. I tu pojawia się pierwszy problem: wcześniej Kongres przyznał takie uprawnienia właśnie Departamentowi Stanu, a teraz Izba Reprezentantów próbuje obejść to prawo poprzez nową ustawę. Jeśli przyjmą ją obie izby Kongresu, prezydent Joe Biden najprawdopodobniej ją podpisze – niekoniecznie z przekonania, ale właśnie pod wpływem nacisku. Tyle tylko, że przeciwko takiemu rozwiązaniu protestuje sekretarz stanu (z pewnością w porozumieniu z prezydentem). Nie tylko dlatego, że broni swoich kompetencji, ale właśnie ze względu na poważny dylemat, jaki ma administracja Białego Domu: czy na pewno Stany Zjednoczone są gotowe ponieść wszystkie konsekwencje wpisania Rosji na tę czarną listę. To pokazuje pewien paradoks sytuacji: po raz pierwszy od dawna nie ma wątpliwości, że w przypadku Rosji Putina mamy do czynienia z prawdziwym międzynarodowym terroryzmem, przy którym działania Iranu, wspierającego Hezbollah i wiele innych organizacji terrorystycznych, wydają się „przedszkolem terroryzmu”, a jednocześnie nie ma jednomyślności, czy USA mogą zdobyć się na taki krok, jak uznanie Rosji za państwo tej samej kategorii co Korea Północna (choć ta, przyznajmy, również chowa się przy wyczynach terrorystów Putina).

Zapłacą wszyscy

Wpisanie Rosji na listę państw „wielokrotnie wspierających akty terroryzmu międzynarodowego” (taka definicja funkcjonuje w amerykańskim prawie) wiązałoby się ze skutkami prawnymi i finansowymi, które w praktyce są „megasankcjami”. Ten status miało dotąd osiem państw – poza wymienioną wyżej czwórką były to Sudan, Irak, Libia i Ludowo-Demokratyczna Republika Jemenu (była państwem w południowej części dzisiejszego Jemenu). Umieszczenie na liście oznacza m.in. zablokowanie amerykańskiej pomocy zagranicznej, eksportu uzbrojenia i produktów, które mają podwójne zastosowanie – to znaczy nie są bronią, ale mogą zostać wykorzystane do jej produkcji. I o ile dla samych Stanów w przypadku Rosji nie byłoby tu większej zmiany – Amerykanie nie sprzedają Rosji broni – to uderzałoby to również w te kraje, które do Rosji broń jednak przekazywały. Dziś, pod wpływem wojny, zostało to przyhamowane, ale gdyby pojawił się ktoś, kto chciałby Rosji broń dostarczać, byłby również objęty sankcjami amerykańskimi. Ponadto z jakiejkolwiek współpracy z Rosją musiałyby wycofać się wszystkie firmy z pozostałych krajów, a w praktyce przejęłyby się tym głównie kraje europejskie, których firmy ciągle działają w Rosji. Z pewnością taka decyzja USA uderzyłaby w firmy francuskie, które są ciągle największym pracodawcą zagranicznym w Rosji, ale również we wszystkie inne podmioty gospodarcze z UE, które pozostają ciągle w kraju Putina. Oczywiście największy cios dotknąłby firmy energetyczne i cały system sprowadzania surowców z Rosji. Z jednej strony przyspieszyłoby to z pewnością proces uniezależniania się od rosyjskiego gazu i ropy, z drugiej jednak – dla gospodarki Niemiec, Węgier i wielu innych krajów oznaczałoby niemal katastrofę gospodarczą. Z tego też powodu Europa Zachodnia i Południowa patrzy raczej z niepokojem na plany amerykańskiego Kongresu, by Rosję uznać za międzynarodowego terrorystę państwowego.

Kto naciśnie guzik

Problem jest tym bardziej skomplikowany, że w samych Stanach istnieje rozbieżność co do tego, kto właściwie może dokonać tego aktu oraz kto ma to egzekwować i ewentualnie usunąć z listy dane państwo. Teoretycznie (i najczęściej w praktyce) wpisu na listę dokonuje sekretarz stanu USA, a za egzekwowanie sankcji odpowiadają prezydent i poszczególne departamenty. Za wykreślenie z listy odpowiada już nie sekretarz stanu, ale sam prezydent – musi jednak dostarczyć Kongresowi dowody na to, że dane państwo już się „nie kwalifikuje” do takiego statusu. A jaka właściwie w tym wszystkim jest rola Kongresu? Wyżej napisaliśmy, że Izba Reprezentantów jest gotowa przyjąć ustawę, którą będzie naciskać na prezydenta. Czy Kongres może jednak obejść sprzeciw Departamentu Stanu?

Studiując zapisy w amerykańskich ustawach, trudno znaleźć jednoznaczną odpowiedź. W analizie problemu, opublikowanej przez Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, autorzy trafnie zauważają, iż „rola Kongresu w tej procedurze nie jest wyraźnie określona, ale eksperci wskazują, że uprawnienia prezydenta i sekretarza stanu są im tylko delegowane. To sugeruje, że Kongres może sam umieścić państwo na liście lub sprzeciwić się jego wykreśleniu z niej (w sposób wyraźny takie uprawnienie co do wykreślenia przewiduje tylko jedna ustawa, dotycząca eksportu broni)”. Co do istoty zatem – według prawa – to do Kongresu należy wpisanie państwa na czarną listę, ale to zadanie Kongres sam „delegował” szefowi dyplomacji… który z kolei może podejmować tu – w porozumieniu z prezydentem – arbitralne decyzje. Jeszcze bardziej zawiłe jest skreślenie z listy. Choć należy do prezydenta, nie może on tego zrobić lekką ręką. Amerykańska demokracja – wbrew powszechnej opinii – nie ma zdefiniowanych jednoznacznie kompetencji wszystkich szczebli administracji i ośrodków władzy. I właśnie jesteśmy świadkami sporu, który z tego bałaganu wynika.

Radykalizm bywa praktyczny

Na ogłoszeniu Rosji państwem wspierającym terroryzm z pewnością zależy prezydentowi Ukrainy. I powinno zależeć wszystkim, którzy rozumieją jedną prostą rzecz: Rosja musi tę wojnę przegrać, by można było myśleć o pokoju w Europie. Zasada, że nie negocjuje się z terrorystami, jest wyjątkowo adekwatna do sytuacji, jaką stworzył Putin: nie jest to żaden partner do rozmów, tylko terrorysta, który powinien zostać całkowicie pokonany. Rozumieją to również Amerykanie, stąd tak duże ciśnienie w tym kierunku w Kongresie. Kongresmeni wiedzą, że wiąże się to również z takimi konsekwencjami jak konieczność starania się przez obywateli rosyjskich o zgodę osobistą sekretarza stanu na wydanie wizy do USA – dziś rzecz dla Rosjan niewyobrażalna, gdy o wizę mogą starać się zwyczajnie w amerykańskiej ambasadzie. Ponadto amerykańscy obywatele, którzy uznają, że stali się ofiarami przemocy ze strony państwa rosyjskiego, mogliby pozywać Rosję przed amerykańskimi sądami. Na zarzut, że ewentualne wyroki i tak byłyby niewykonalne, kongresmeni odpowiadają: odszkodowania wypłacalibyśmy z zamrożonych w USA aktywów rosyjskich. Mimo wszystko nie dziwi bardziej wstrzemięźliwa postawa szefa amerykańskiej dyplomacji. Departament Stanu zdaje sobie sprawę z możliwych dalszych konsekwencji, np. zerwania stosunków dyplomatycznych z Rosją. Dla mocarstw, które i tak na co dzień handlują ze sobą światowym bezpieczeństwem, są zmuszone współpracować np. przy wymianie zdekonspirowanych szpiegów i na wielu innych polach w różnych obszarach świata (m.in. w Syrii), obrzucenie siebie nawzajem polityczną anatemą byłoby ciosem, po którym byłoby trudniej obu stronom. Amerykanie muszą teraz dobrze skalkulować korzyści i straty. Nie ma jednak wątpliwości, że bez radykalnego ruchu Stanów Zjednoczonych realne osłabienie i doprowadzenie do kapitulacji Rosji że okazać się niewykonalne.•