Zmiany w ETS szybciej, niż planowano: czy pobudzą europejską gospodarkę?

Ten tekst czytasz w całości za darmo w ramach promocji. Chcesz mieć stały dostęp do wszystkich treści? Kup subskrypcję na www.subskrypcja.gosc.pl

W środę media obiegła informacja, ż Komisja Europejska przyspieszy zapowiadane od pewnego czasu łagodzenie systemu handlu emisjami EU ETS. Pierwotnie miało do tego dojść w lipcu lub sierpniu, jednak wobec pogłębiającego się kryzysu energetycznego spowodowanego amerykańsko-izraelskim atakiem na Iran, europejska gospodarka znalazła się w jeszcze gorszej niż dotychczasowa, trudna sytuacja. System skonstruowany na obecnych zasadach, choć rzeczywiście przyczynił się do obniżenia emisji CO2 w Europie, równocześnie okazał się zbyt silnym obciążeniem dla tutejszej gospodarki, istotnie obniżając jej konkurencyjność na tle globalnych rywali. Postulaty modyfikacji systemu ETS są coraz głośniejsze, a główne skrzypce grają w tej orkiestrze Włochy i Polska. Jak działa system EU ETS, po co w ogóle powstał i co może się w nim zmienić w najbliższym czasie? Oraz - co najważniejsze - czy zmiany przyczynią się do uwolnienia europejskiej gospodarki z silnego obciążenia czyniącego ją niekonkurencyjną?

Jak działa system EU ETS?

Europejski System Handlu Emisjami jest z nami już ponad 20 lat. Został wprowadzony w 2005 r. i miał być narzędziem, które umożliwi Europie realizację zobowiązań do obniżenia emisji dwutlenku węgla wynikających z tzw. Protokołu z Kioto. W rzeczywistości jednak cel klimatyczny jest tylko jednym z założeń systemu. Drugim, co najmniej równie ważnym, jest takie stymulowanie transformacji energetycznej, która pozwoli Europie zmniejszyć zależność od importowanych surowców energetycznych. Bo Stary Kontynent - co warto podkreślić - nie dysponuje wystarczającymi zasobami paliw kopalnych, by zaspokoić nimi własne zapotrzebowanie na energię, szczególnie przy uwzględnieniu kosztów wydobycia. 

Sam system handlu emisjami wykorzystuje mechanizm regulacji zachowań za pomocą bodźca podatkowego. Choć opłaty emisyjne nie są formalnie podatkiem, w praktyce istotą mechanizmu jest taka regulacja rynku, by działalność emitująca znaczne ilości CO2 do atmosfery, była bardzo kosztowna, przez co nieopłacalna. Właśnie te wysokie koszty mają stymulować do modernizacji.  Firmy i przedsiębiorstwa, które emitują dwutlenek węgla, są zobowiązane do zakupy pozwoleń na tę emisję. Pula takich pozwoleń jest ograniczona i z roku na rok maleje. A skoro maleje podaż, to wyjścia są dwa: albo zmaleje również popyt, albo ceny pozwoleń pójdą drastycznie do góry. Od wielu la obserwujemy ten drugi mechanizm. Co więcej, gdy w połowie poprzedniej dekady pula dostępnych na rynku zezwoleń się zwiększyła, wprowadzono instrument Rezerwy Stabilności Rynkowej, którego zadaniem jest taka regulacja podaży, by cena została utrzymana na wysokim poziomie. Jeśli liczba dostępnych pozwoleń przekracza pewien próg, są w ramach tego instrumentu unieważniane. 

Niektóre sektory gospodarki, w ramach mechanizmu przejściowego, mają zarezerwowaną pewną pulę darmowych uprawnień do emisji. Reszta jest sprzedawana w ramach puli aukcyjnej, głównie przez państwa. Uzyskane w ten sposób środki stanowią przychód krajowych budżetów. Pieniądze te, zgodnie z unijną dyrektywą, w co najmniej 50 proc. powinny być inwestowane w realizację celów klimatycznych, jak choćby w modernizację systemu energetycznego. Problem w tym, że wiele państw nie wywiązuje się z tego zobowiązania, łatając środkami z ETS bieżące wydatki budżetowe. W efekcie transformacja energetyczno-przemysłowa nie nadąża za wzrostem cen uprawnień do emisji.

Co ciekawe, wbrew temu, co często jest powtarzane w przestrzeni publicznej, europejski system handlu uprawnieniami do emisji CO2 nie jest jedynym takim mechanizmem na świecie. W różnych miejscach świata, w tym w Chinach, funkcjonuje ponad 20 podobnych mechanizmów. Rzecz w tym, że systemy te nie są ze sobą skonfigurowane, a ten europejski jest jednym z najdroższych na świecie. W efekcie silnie obciąża europejską gospodarkę, czyniąc ją słabo konkurencyjną w porównaniu z globalnymi rywalami. Mówiąc wprost - choć system ma sensowne założenia, w praktyce ceny uprawnień wymknęły się spod kontroli. 

Jakie zmiany mogą być wprowadzone?

Stąd właśnie wziął się coraz głośniej artykułowany sprzeciw i postulat wprowadzenia takich zmian, które przynajmniej obniżą koszty produkcji energii. Za zluzowaniem systemu ETS opowiada się dziś co najmniej 10 państw, w tym Polska, Włochy, Czechy czy Belgia. Dziś koszty uprawnień stanowią blisko 1/3 ceny prądu. Jakie propozycje zmian ma wobec tego Komisja Europejska? Jak na razie zaproponowano jedno rozwiązanie. To zwiększenie Rezerwy Stabilności Rynkowej w taki sposób, by nie unieważniano "nadliczbowych" uprawnień do emisji. Z komunikatu KE nie wynika jednak jednoznacznie, czy nadliczbowe uprawnienia od razu trafiałyby na rynek, czy były "chomikowane" na wypadek nagłego kryzysu. Ich większa podaż w systemie aukcyjnym mogłaby obniżyć koszty zakupu uprawnień przez firmy. 

Czy to coś zmieni?

Choć decyzja KE jest na pewno krokiem w dobrym kierunku, to trudno na tym etapie mówić o jakiś przełomie. To, co zapowiedziała w swoim środowym komunikacie Komisja Europejska, wydaje się być zaledwie interwencją kosmetyczną w sytuacji, gdy potrzebna jest poważna operacja. Nic więc dziwnego, że większość państw czeka z niecierpliwością na zapowiadane na lipiec modyfikacje systemu. Dla wielu sektorów gospodarki to, o ile realnie uda się obniżyć koszty, szczególnie energii, to prawdziwe być albo nie być na światowych rynkach. Z drugiej strony poważnym błędem byłoby całkowite porzucenie celów związanych z modernizacją europejskiej energetyki w takim kierunku, by jak najbardziej usamodzielnić Stary Kontynent w zakresie produkcji prądu i ciepła. Europa uzależniona od importowanych surowców jest znacznie bardziej podatna na globalne kryzysy, jak choćby ten, który obserwujemy obecnie na Bliskim Wschodzie. A to skazuje nas w długim terminie na przegraną w konkurowaniu z mocarstwami dysponującymi własnymi złożami tanich w wydobyciu surowców energetycznych.

Spór o ETS

Spór o unijny system handlu emisjami między państwami, które chcą program kontynuować, a tymi, które oczekują jego złagodzenia lub wręcz zawieszenia trwa od lat, znacząco pogłębił się jednak wraz z wybuchem kryzysu energetycznego, jaki poprzedził rosyjską inwazję na Ukrainę w 2022 r. Już kilka miesięcy wcześniej Rosja zaczęła spekulować cenami gazu, a to właśnie od rosyjskiego gazu uzależnione w znacznym stopniu były gospodarki wielu europejskich państw, w tym najsilniejsza na Starym Kontynencie gospodarka niemiecka. Wzrost cen uprawnień staje się stopniowo coraz większym obciążeniem również dla państw w znacznym stopniu opierającym gospodarkę o paliwa kopalne, takie jak węgiel. System jest też poważnym obciążeniem dla takich branż przemysłu jak hutnictwo czy chemia, co uniemożliwia konkurowanie z rywalami działającymi poza systemem ETS.

Krajami najbardziej krytycznymi wobec ETS są Polska, Austria, Włochy, Czechy, Słowacja i Portugalia, a od wybuchu kryzysu gazowego również Niemcy. Po drugiej stronie barykady znajdują się takie państwa członkowskie UE jak Szwecja, Holandia czy Hiszpania, które w niewielkim stopniu są zależne od spalania paliw kopalnych. Podkreślają one, że osłabienie systemu handlu pozwoleniami na emisje nie tylko oddali Europę od realizacji celów klimatycznych, ale również oddali perspektywę uniezależnienie się od paliw kopalnych, ponieważ bez obciążeń opłatami państwa nie będą miały motywacji do modernizowania swoich systemów energetycznych. Rzecz w tym, że w tym wyścigu kraje uzależnione od węgla czy gazu startują z zupełnie innego miejsca niż te opierające swoją energetykę głównie na atomie i źródłach odnawialnych. A przebudowa systemu wymaga długich lat. Kluczowe pytanie brzmi, czy przy obecnej formie systemu ETS gospodarki tych, którzy mają dłuższą drogę do przebycia, wytrzymają modernizacyjny maraton.